Analysis of the issues of military development (Union of Right Forces, 2002)
Настоящий научный отчет выполнен в рамках исследований Фонда «Институт экономики переходного периода» по теме «Тенденции и проблемы институциональных реформ в России». В отчете предлагается анализ проблем военного строительства, по крайней мере на начало XXI века. Вооруженные Силы Российской Федерации (ВС РФ), предназначенные для реализации новой стратегии международной безопасности, должны полностью отвечать всем вызовам и угрозам изменяющегося мира.
Отчет состоит из введения, части 1 «Теоретические основы и американский опыт военного строительства», включающей разделы «Военно-политические изменения в мире», «Разработка новой стратегии обеспечения военной безопасности», «Методология формирования структуры современных вооруженных сил», «Опыт военного строительства в США», части 2 «Особенности военного строительства в России», включающей разделы «Основы общей стратегии российской военной реформы» и «Оценки концепций перехода к новой системе комплектования военной организации РФ», заключения, списка литературы.
Военное строительство в каждой стране – явление трудное и многоплановое по той простой причине, что этим термином обозначается дальнейшее развитие, а порой и коренное преобразование всей военной системы государства, проводимое по решению высших органов государственной власти и включающее в себя комплекс политических, экономических, правовых, военных, военно-технических, социальных и иных мер. В период реформирования обычно преобразуются (совершенствуются) сама военная организация государства, органы управления, оборонное производство и другие компоненты военной системы.
При подготовке материалов отчета учитывалось, что ВС РФ в ближайшие годы окажутся перед лицом новых военных сценариев. Изменения же в стратегии и самих Вооруженных Силах происходят медленно. Необходимо ускорить преобразование военных структур для эффективного реагирования на изменяющийся характер военных действий.
Вмешательство в гражданские войны, внутренние вооруженные конфликты, операции по поддержанию мира и уничтожению террористических организаций (так называемые ситуации меньшего масштаба) – это те задачи, которые часто приходится решать военным. Такие задачи все более похожи на военные действия, которые позволяют применять не рассчитанные на такое использование современные вооруженные силы, созданные в целях ведения войны постиндустриального века с характерными для такой войны большими разрушениями и истощением противника на поле боя.
Сохранение дипломатического и военного паритета России с экономически развитыми и мощными в военном отношении странами в международных делах вызывает противодействие государств, претендующих на роль полюсов силы, и их ближайших союзников.
В используемом при анализе военной безопасности подходе предполагается, что для формирования и стабилизации будущего мироустройства потребуются гибкие и мобильные вооруженные силы. Для их создания могут использоваться различные стратегии. Основа успешного укрепления военной безопасности государства состоит в пересмотре роли различных компонентов национальной мощи. Военные средства должны дополнять и подкреплять политические, экономические, социальные и информационные компоненты национальной безопасности. Вооруженным силам, которые на протяжении многих лет были доминирующим элементом во внешней политике СССР, в современной России целесообразно придать в основном вспомогательную роль. Для противодействия угрозам Россия должна использовать весь набор элементов национальной мощи.
Ведение военных операций в некоторых гуманитарных или миротворческих ситуациях целесообразно только там, где у России имеются четкие национальные интересы.
Структура будущих ВС РФ, предлагаемая в отчете на основе исследования международной и внутренней военной безопасности, базируется на традиционно применяемом для этих целей подходе: рассмотрены потенциальные цели внешней и внутренней политики России, стратегии достижения этих целей, определены средства, необходимые для реализации предлагаемых стратегий. Основное предназначение данной работы состоит в том, чтобы изложить некоторые новые идеи и перспективы. Концептуальное единство и новизна исследования должны компенсировать недостаточный иногда уровень детализации решения конкретных военных проблем.
В отчете особо отмечается, что для более эффективного обеспечения военной безопасности необходимо расширить число невоенных компонентов национальной безопасности – политических, экономических, информационных и социальных, придав им большее значение и выделив дополнительные ресурсы на повышение их эффективности. Наилучший способ достижения победы в конфликтах состоит в нейтрализации потенциальных угроз еще до того, как они разовьются. Невоенные средства могут существенно содействовать такому сокращению угрозы.
Стратегия безопасности, предлагаемая для XXI века, состоит из взаимоувязанных элементов, применимых к конкретным типам угроз. В комбинации они должны нейтрализовать все возникающие угрозы, помочь в устранении имеющихся угроз и содействовать в продвижении мира к более стабильному состоянию. Узловые элементы новой стратегии представляют собой: 1) интеграцию с союзниками с целью коллективного участия в конфликтных регионах, возможного прекращения конфликта и, в крайнем случае, совместного вмешательства в него. Необходимо взаимодействовать с ними в реформировании их вооруженных сил и совершенствовании объединенных многонациональных возможностей; 2) ускорение перенацеливания вооруженных сил на действия в ситуациях меньшего масштаба, в которых они столкнутся с новыми типами войн XXI века. Целесообразно улучшить их мобильность, оперативность, гибкость, стратегию, а также совершенствовать процесс принятия решений.
Показано, что в случаях, когда угроза поддается точной оценке и количественному исчислению (угроза ядерной или крупной обычной войны), надо исходить из анализа и оценки угрозы при определении размеров и структуры вооруженных сил. Если угрозы практически не поддаются количественным оценкам (например, угрозы внутреннего или внешнего терроризма, военные действия низкой интенсивности и т. д.), необходимо создавать набор возможностей, которые позволят гибко реагировать в той или иной ситуации. Для потенциального противодействия в будущем противнику с крупным военным потенциалом необходимо сохранять мощную технологическую и промышленную базу, которая в случае необходимости будет использована для быстрого укрепления армии.
Военные вызовы в XXI веке группируются в пять категорий: ядерная война, мировая война, терроризм внутри страны и за рубежом, чрезвычайные ситуации меньшего масштаба (от поддержания мира до гуманитарной помощи) и новые, пока неясные вызовы. Первые две группы давно изучены и понятны (это наследие «холодной войны»), их можно достаточно точно проанализировать и оценить. Третья и четвертая группы значительно менее предсказуемы, требуют различных подходов и соответствующей реакции в каждом конкретном случае. Пятая группа на нынешней стадии вообще непредсказуема, но многие аналитики признают ее появление неизбежным. Кроме всего прочего, реагируя на эти вызовы, в особенности в ситуациях меньшего масштаба, военные столкнутся с транснациональными проблемами, которые не являются чисто военными вызовами, такими, как торговля наркотиками, преступность, иммиграция и конфликты на экологической почве. В зависимости от типа угрозы или от вероятного характера военных действий для каждого случая необходимо выбирать наиболее подходящую концепцию, основанную на оценке угрозы или на создании набора возможностей для отражения всех потенциальных угроз.
Поскольку в сложившихся условиях нет возможности проанализировать все разработанные документы, регламентирующие процессы военного строительства, и их обоснования из-за гипертрофированной засекреченности, в отчете основные положения рациональной стратегии военного строительства в РФ сформулированы на основе общих законы развития военного дела и на военную теорию. Суть их состоит в следующем.
Для решения всех возникающих проблем с экономической точки зрения необходимо совершенствование системы государственного управления военным строительством, а значит – совершенствование планирования, формирования и исполнения военного бюджета в рамках Бюджетного кодекса РФ, обеспечение рациональной транспарентности военных расходов государства и гражданского контроля над этими расходами. На наш взгляд, остро необходимо принять Федеральный закон «О военных расходах».
Начинать военные реформы следует с перехода на новый принцип комплектования военной организации личным составом. Наиболее правильным, на наш взгляд, было бы включение реформы комплектования военной организации РФ в планы военного строительства отдельным разделом, параметры которого должны быть сопряжены с соответствующими параметрами Программы социального обеспечения, с планами оптимизации системы подготовки военных кадров и другими самостоятельно разрабатываемыми программами и планами. Основные идеи новой концепции комплектования, равно как и программа изменения численности по основным категориям военнослужащих и финансово-экономические показатели, вполне укладываются в рамки планов военного строительства и в другие программно-плановые документы.
Отчет состоит из введения, части 1 «Теоретические основы и американский опыт военного строительства», включающей разделы «Военно-политические изменения в мире», «Разработка новой стратегии обеспечения военной безопасности», «Методология формирования структуры современных вооруженных сил», «Опыт военного строительства в США», части 2 «Особенности военного строительства в России», включающей разделы «Основы общей стратегии российской военной реформы» и «Оценки концепций перехода к новой системе комплектования военной организации РФ», заключения, списка литературы.
Военное строительство в каждой стране – явление трудное и многоплановое по той простой причине, что этим термином обозначается дальнейшее развитие, а порой и коренное преобразование всей военной системы государства, проводимое по решению высших органов государственной власти и включающее в себя комплекс политических, экономических, правовых, военных, военно-технических, социальных и иных мер. В период реформирования обычно преобразуются (совершенствуются) сама военная организация государства, органы управления, оборонное производство и другие компоненты военной системы.
При подготовке материалов отчета учитывалось, что ВС РФ в ближайшие годы окажутся перед лицом новых военных сценариев. Изменения же в стратегии и самих Вооруженных Силах происходят медленно. Необходимо ускорить преобразование военных структур для эффективного реагирования на изменяющийся характер военных действий.
Вмешательство в гражданские войны, внутренние вооруженные конфликты, операции по поддержанию мира и уничтожению террористических организаций (так называемые ситуации меньшего масштаба) – это те задачи, которые часто приходится решать военным. Такие задачи все более похожи на военные действия, которые позволяют применять не рассчитанные на такое использование современные вооруженные силы, созданные в целях ведения войны постиндустриального века с характерными для такой войны большими разрушениями и истощением противника на поле боя.
Сохранение дипломатического и военного паритета России с экономически развитыми и мощными в военном отношении странами в международных делах вызывает противодействие государств, претендующих на роль полюсов силы, и их ближайших союзников.
В используемом при анализе военной безопасности подходе предполагается, что для формирования и стабилизации будущего мироустройства потребуются гибкие и мобильные вооруженные силы. Для их создания могут использоваться различные стратегии. Основа успешного укрепления военной безопасности государства состоит в пересмотре роли различных компонентов национальной мощи. Военные средства должны дополнять и подкреплять политические, экономические, социальные и информационные компоненты национальной безопасности. Вооруженным силам, которые на протяжении многих лет были доминирующим элементом во внешней политике СССР, в современной России целесообразно придать в основном вспомогательную роль. Для противодействия угрозам Россия должна использовать весь набор элементов национальной мощи.
Ведение военных операций в некоторых гуманитарных или миротворческих ситуациях целесообразно только там, где у России имеются четкие национальные интересы.
Структура будущих ВС РФ, предлагаемая в отчете на основе исследования международной и внутренней военной безопасности, базируется на традиционно применяемом для этих целей подходе: рассмотрены потенциальные цели внешней и внутренней политики России, стратегии достижения этих целей, определены средства, необходимые для реализации предлагаемых стратегий. Основное предназначение данной работы состоит в том, чтобы изложить некоторые новые идеи и перспективы. Концептуальное единство и новизна исследования должны компенсировать недостаточный иногда уровень детализации решения конкретных военных проблем.
В отчете особо отмечается, что для более эффективного обеспечения военной безопасности необходимо расширить число невоенных компонентов национальной безопасности – политических, экономических, информационных и социальных, придав им большее значение и выделив дополнительные ресурсы на повышение их эффективности. Наилучший способ достижения победы в конфликтах состоит в нейтрализации потенциальных угроз еще до того, как они разовьются. Невоенные средства могут существенно содействовать такому сокращению угрозы.
Стратегия безопасности, предлагаемая для XXI века, состоит из взаимоувязанных элементов, применимых к конкретным типам угроз. В комбинации они должны нейтрализовать все возникающие угрозы, помочь в устранении имеющихся угроз и содействовать в продвижении мира к более стабильному состоянию. Узловые элементы новой стратегии представляют собой: 1) интеграцию с союзниками с целью коллективного участия в конфликтных регионах, возможного прекращения конфликта и, в крайнем случае, совместного вмешательства в него. Необходимо взаимодействовать с ними в реформировании их вооруженных сил и совершенствовании объединенных многонациональных возможностей; 2) ускорение перенацеливания вооруженных сил на действия в ситуациях меньшего масштаба, в которых они столкнутся с новыми типами войн XXI века. Целесообразно улучшить их мобильность, оперативность, гибкость, стратегию, а также совершенствовать процесс принятия решений.
Показано, что в случаях, когда угроза поддается точной оценке и количественному исчислению (угроза ядерной или крупной обычной войны), надо исходить из анализа и оценки угрозы при определении размеров и структуры вооруженных сил. Если угрозы практически не поддаются количественным оценкам (например, угрозы внутреннего или внешнего терроризма, военные действия низкой интенсивности и т. д.), необходимо создавать набор возможностей, которые позволят гибко реагировать в той или иной ситуации. Для потенциального противодействия в будущем противнику с крупным военным потенциалом необходимо сохранять мощную технологическую и промышленную базу, которая в случае необходимости будет использована для быстрого укрепления армии.
Военные вызовы в XXI веке группируются в пять категорий: ядерная война, мировая война, терроризм внутри страны и за рубежом, чрезвычайные ситуации меньшего масштаба (от поддержания мира до гуманитарной помощи) и новые, пока неясные вызовы. Первые две группы давно изучены и понятны (это наследие «холодной войны»), их можно достаточно точно проанализировать и оценить. Третья и четвертая группы значительно менее предсказуемы, требуют различных подходов и соответствующей реакции в каждом конкретном случае. Пятая группа на нынешней стадии вообще непредсказуема, но многие аналитики признают ее появление неизбежным. Кроме всего прочего, реагируя на эти вызовы, в особенности в ситуациях меньшего масштаба, военные столкнутся с транснациональными проблемами, которые не являются чисто военными вызовами, такими, как торговля наркотиками, преступность, иммиграция и конфликты на экологической почве. В зависимости от типа угрозы или от вероятного характера военных действий для каждого случая необходимо выбирать наиболее подходящую концепцию, основанную на оценке угрозы или на создании набора возможностей для отражения всех потенциальных угроз.
Поскольку в сложившихся условиях нет возможности проанализировать все разработанные документы, регламентирующие процессы военного строительства, и их обоснования из-за гипертрофированной засекреченности, в отчете основные положения рациональной стратегии военного строительства в РФ сформулированы на основе общих законы развития военного дела и на военную теорию. Суть их состоит в следующем.
- Мирный труд граждан России, завершение рациональных экономических преобразований возможны только при условии обеспечения военной безопасности страны. Для этого России нужна единая и эффективная военная организация.
- Основные задачи военной организации РФ и пути их решения достаточно четко формулируются и без указания какого-либо явного вероятного противника.
- Технически для решения этих задач в первую очередь необходимо сохранять и развивать следующие средства: ядерное оружие, высокоинтеллектуальное (высокоточное) оружие, средства их информационного обеспечения и средства информационной войны.
- Акцентирование военно-стратегических задач на сдерживании агрессии, как показали исследования, является экономически наиболее рациональным. Расходы на предотвращение войны в настоящее время заведомо меньше тех расходов на войну и того ущерба, которым чревата любая современная война.
- Комплектование военной организации РФ в мирное время должно обеспечить добровольный приход на военную службу грамотных, здоровых, нравственно совершенных защитников Отечества, готовых освоить новейшие средства вооруженной борьбы, профессионально владеть ими и решать любые военные задачи. Вместе с тем стране необходим военно обученный резерв ее защитников как для восполнения состава воинов-профессионалов, так и для отражения агрессии (актов терроризма), если их масштабы превзойдут возможности регулярных войск и сил флота мирного времени.
Для решения всех возникающих проблем с экономической точки зрения необходимо совершенствование системы государственного управления военным строительством, а значит – совершенствование планирования, формирования и исполнения военного бюджета в рамках Бюджетного кодекса РФ, обеспечение рациональной транспарентности военных расходов государства и гражданского контроля над этими расходами. На наш взгляд, остро необходимо принять Федеральный закон «О военных расходах».
Начинать военные реформы следует с перехода на новый принцип комплектования военной организации личным составом. Наиболее правильным, на наш взгляд, было бы включение реформы комплектования военной организации РФ в планы военного строительства отдельным разделом, параметры которого должны быть сопряжены с соответствующими параметрами Программы социального обеспечения, с планами оптимизации системы подготовки военных кадров и другими самостоятельно разрабатываемыми программами и планами. Основные идеи новой концепции комплектования, равно как и программа изменения численности по основным категориям военнослужащих и финансово-экономические показатели, вполне укладываются в рамки планов военного строительства и в другие программно-плановые документы.