Проблемы реформирования местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты

Дата публикации
Вторник, 18.05.2004

Авторы

Серия

Аннотация
Основные гипотезы
 
В рамках первого года исследования по проекту «Проблемы реформирования местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты» основное внимание уделялось различным моделям территориальной организации местного самоуправления. На основе анализа международной практики использования разных вариантов муниципальной структуры, а также изучения аргументов для обоснования внедрения той или иной модели местного самоуправления в различных регионах России, был выявлен набор основных гипотез, которые затем проверялись в ходе исследования.
  1. выбор территориальной структуры в различных регионах определяется как объективными, так и субъективными факторами;
  2. территориальная структура влияет на развитие механизмов самоуправления: организация муниципальных образований на поселенческом уровне, наиболее приближенном к населению, создает максимально благоприятные условия для участия населения в управлении;
  3. территориальная структура влияет на размеры административно-управленческого аппарата (АУП) и соответствующие расходы: создание муниципалитетов на поселенческом уровне приводит к увеличению управленческих расходов, поскольку в данной сфере действует эффект экономии на масштабе;
  4. территориальная структура влияет на объем полномочий муниципальных образований: на поселенческом уровне он меньше, чем на районном;
  5. территориальная структура влияет на возможности власти воздействовать на экономическое развитие: районная модель обладает с этой точки зрения большим потенциалом;
  6. территориальная структура влияет на механизмы и качество предоставления муниципальных услуг;
  7. территориальная структура влияет на темпы структурных реформ на муниципальном уровне: более крупные муниципалитеты создают лучшие предпосылки для проведения реформ.
 
Методы исследования
 
Для проверки сформулированных гипотез применялись две группы методов: количественный анализ на базе обобщенных данных по российским регионам и детальное исследование ситуации в нескольких пилотных регионах (case-studies).
Количественный анализ. Для целей количественного анализа все российские регионы были разделены на пять групп:
  • регионы с районной структурой муниципальных образований;
  • регионы с поселенческой структурой муниципальных образований;
  • регионы с двухуровневой структурой без бюджетов на поселенческом уровне (по сути - аналог районной структуры);
  • регионы с двухуровневой структурой с бюджетами на обоих уровнях;
  • регионы, в которых невозможно однозначно определить модель территориальной структуры (используется смешанная модель, либо нарушается законодательство российской федерации о местном самоуправлении, либо среди муниципалитетов основную долю составляют города).
Использовалась финансовая и статистическая информация за 2000-2002 гг. Применялись различные методы количественного анализа, позволяющие выявить как линейные, так и нелинейные зависимости: регрессионный анализ, метод информативных структур. Однако ограниченность имеющихся данных не позволила проверить количественными методами все имеющиеся гипотезы.
Анализ ситуации в отдельных регионах. Для данного анализа были выбраны три региона: Тюменская область, Новгородская область и Калужская область. Данные регионы представляя различные территории Российской Федерации (они расположены в трех различных федеральных округах), позволяют проанализировать сравнительные достоинства и недостатки различных моделей территориальной организации местного самоуправления. В Тюменской области изначально сложилась поселенческая модель, но в 2001 году произошел практически повсеместный переход к районной модели. В Калужской области параллельно существуют районная и двухуровневая модели. В Новгородской области господствует районная модель, однако принимаются специальные меры, позволяющие в ее рамках активизировать развитие местного самоуправления.
 
Результаты исследования
 
Гипотеза 1 о наличии как объективных, так и субъективных факторов при выборе территориальной структуры в том или ином регионе проверялась в ходе количественного анализа. При этом не удалось выявить никаких линейных зависимостей территориальной структуры от объективных характеристик ситуации, сложившейся в регионе. Более сложные методы анализа позволили выявить нелинейную, косвенную зависимость данного параметра от плотности населения и финансового состояния региона. Отсутствие четко выраженных критериев выбора территориальной модели проявлялось и в ходе изучения ситуации в пилотных регионах, когда выбор поселенческой модели в Тюменской области и районной - в Новгородской объясняли низкой плотностью поселения. Таким образом, можно предположить, что субъективные факторы играют более значимую роль при выборе территориальной модели организации местного самоуправления, чем объективные условия.
 
Гипотеза 2 о возрастании потенциала местного самоуправления при приближении муниципальной власти к базовому, поселенческому уровню проверялась в ходе изучения ситуации в пилотных регионах и не нашла своего подтверждения в ходе исследования. Данный вывод является достаточно нетривиальным, поскольку сформулированная гипотеза отражала общераспространенное мнение и существенно влияла на определение путей проведения муниципальной реформы. Тем не менее, в ходе проведенного обследования значительная часть руководителей поселенческих муниципалитетов жаловалась на пассивность населения и его отчужденность от местной власти. Не было выявлено ни одного примера успешной реализации проектов, организованных по инициативе граждан. Причем пассивность жителей проявлялась не только в повседневной жизни, но и в кризисных ситуациях.
В то же время яркие примеры развития местного самоуправления были выявлены на уровне сельсоветов в рамках районной модели в тех районах, которые проводят политику децентрализации и предоставляют сельсоветам достаточно широкие полномочия без получения ими формального статуса муниципальных образований. К ним относятся: организация реально действующих добровольных пожарных дружин, финансируемых за счет средств самообложения; ремонт дороги с привлечением финансовых и организационных ресурсов местного сообщества; оперативная ликвидация аварии в системе водоснабжения на средства, взятые взаймы у населения. В рамках самоуправления решаются и некоторые хозяйственные вопросы: найм пастуха, передел сенокосов, порядок вспашки огородов с использованием совместно содержащейся лошади и т.п.
Представляется, что объяснение выявленного в ходе исследования парадокса связано с особенностями организации муниципальной власти в целом и, в первую очередь с регулированием финансово-экономических основ муниципальной деятельности. В поселенческих муниципалитетах, где есть муниципальный бюджет, а также административный аппарат для исполнения муниципальных функций, население не чувствует необходимости в самоорганизации для решения местных проблем. В то же время для местной власти наиболее важным оказывается не опора на самодеятельность населения, а способность успешно лоббировать свои интересы в региональных структурах. Отсутствие такой важнейшей формы участия в управлении, как финансирование предоставления муниципальных услуг за счет местных налогов, неизбежно приводит к отчуждению жителей от местной власти, их потребительскому отношению к местному бюджету, на формирование которого они не оказывают никакого существенного влияния. В то же время сельсоветы вынуждены выполнять достаточно широкий круг полномочий при минимальных финансовых и административных ресурсах. Население в этой ситуации гораздо в меньшей степени рассчитывает, что его проблемы будут решены без его участия, а власти не на что больше опереться, кроме как на самоорганизацию жителей.
 
Проверка гипотезы 3 о зависимости численности управленческого персонала от территориальной структуры, объясняемой тем, что в данной сфере проявляется эффект масштаба, осуществлялась как количественными методами, так и в ходе анализа ситуации в пилотных регионах, и дала смешанные результаты:
  • Выявлены явные признаки наличия экономии на масштабе при анализе численности административно-управленческого персонала в поселенческих муниципалитетах Тюменской и Калужской областях, а также при изучении последствий перехода от поселенческой к районной модели в Тюменской области. В последнем случае наблюдался рост расходов на управление на муниципальном уровне (где была уменьшена численность АУП в поселениях, но были созданы районные администрации), снижение соответствующих расходов на региональном уровне (где были ликвидированы территориальные органы государственного управления на уровне районов) и общая экономия по расходам на управление по региону в целом.
  • Регрессионный анализ выявил тенденцию к меньшей доли расходов на АУП в условиях поселенческой модели и большей – при двухуровневой модели с бюджетами на обоих уровнях. В то же время анализ доли управленческих расходов в консолидированном региональном бюджете не выявил какой-либо ее зависимости от территориальной структуры. Этот результат требует дополнительного анализа, поскольку при расчете средней доли расходов на АУП в консолидированном региональном бюджете результаты по поселенческой и двухуровневой моделям оказались примерно на 20% выше, чем в среднем по совокупности. Возможно, в части регионов, где используются другие модели организации местного самоуправления, действуют какие-либо факторы, повышающие расходы на управление, но не учтенные в ходе анализа.
  • В Калужской области сравнение расходов на управление в муниципалитетах районного уровня и районах с двухуровневой структурой выявило лучшие результаты по двухуровневой, чем по районной модели. Подобный вывод, противоречащий результатам количественного анализа, может быть объяснен тем, что в Калужской области поселенческие муниципалитеты создавались на добровольной основе там, где для этого складывались организационные и финансовые предпосылки. Это позволило задействовать дополнительные факторы повышения эффективности управления, не связанные с экономией на масштабе.
 
Гипотеза 4 о связи территориальной структуры с объемом полномочий на муниципальном уровне проверялась в ходе количественного анализа. Результаты регрессионного анализа продемонстрировали существенное влияние районной модели на повышение и поселенческой - на снижение индекса децентрализации. Причем в рамках районной структуры повышение коэффициента децентрализации в основном происходит за счет большей децентрализации расходов на образование, а в рамках поселенческой модели его снижение определяется более высокой степенью централизации расходов на ЖКХ и образование на региональном уровне. При этом территориальная структура не оказывает влияния на распределение расходов на здравоохранение между региональным и муниципальным уровнем, что вполне объяснимо с учетом того, что значительная часть этих расходов финансируется из ФОМС. Интересно, что не выявлено влияние двухуровневой структуры на повышение децентрализации полномочий. В среднем по регионам с двухуровневой структурой с бюджетами на обоих уровнях децентрализация в жилищно-коммунальном хозяйстве и образовании несколько ниже, чем в регионах с районной структурой и двухуровневой структурой без бюджетов на поселенческом уровне (что, как уже указывалось выше, сопровождается более высокими расходами на управление).
 
Гипотеза 5 о больших возможностях муниципалитетов на районном уровне воздействовать на экономическое развитие проверялась в ходе анализа ситуации в пилотных регионах. Получены достаточно серьезные свидетельства в пользу данной гипотезы. Выявлены случаи как позитивного, так и негативного воздействия районных администраций на экономическое развитие. Позитивные примеры связаны с активной политикой привлечения инвестиций (подготовка инвестиционных площадок, грамотная политика распространения информации), а также с мерами по снижению административных барьеров для бизнеса, развитием межрегиональной кооперации. На районном уровне, как правило, существуют более квалифицированные кадры для решения этих задач, и, кроме того, район рассматривается как более «весомый» партнер при организации сотрудничества. Негативные примеры связаны с торможением процессов смены собственника крупных предприятий и предъявлением непомерных требований к инвесторам. Выявлены также отдельные случаи позитивного воздействия на перспективны экономического развития на уровне поселений («экономическое чудо» в поселке Детчино Калужской области).
В целом, исходя из проведенного исследования, можно сделать вывод о том, что если районные власти сознательно ставят задачу создания благоприятных условий для бизнеса, для ее решения у них есть более широкие возможности, чем на уровне поселений. Однако если такая задача не ставится, наличие районной власти может даже тормозить экономическое развитие, не позволяя использовать потенциал поселенческой модели, связанный с ее близостью к людям и необходимостью ориентироваться на их интересы.
 
В ходе проверки гипотез 6 и 7 выяснилось, что, наряду со структурой муниципальных образований, на механизмы предоставления муниципальных услуг и проведение структурных реформ влияют также другие факторы, среди которых важнейшими являются:
  • политика областной администрации;
  • городской или сельский характер населенных пунктов вне зависимости от того, в рамках какой модели территориальной модели они функционируют.
Так, наиболее активно структурные реформы протекают на высокоурбанизированных территориях, в сельской местности реформирование идет очень вяло, а направления возможных преобразований не всегда понятны даже на концептуальном уровне. Например, в ходе исследования не выявлено ни одного эффективного механизма организации предоставления услуг ЖКХ за пределами городских поселений. Тем не менее факторы, связанные с территориальной структурой, также играют определенную роль.
В ходе исследования не подтвердилось широко распространенное представление, что поселенческий принцип во всех случаях ведет к приближению предоставления услуг к населению, а районная модель – к уменьшению их доступности. Организация услуг, при которой работа с населением рассредоточена по территории района, а остальные функции сконцентрированы в одном центре, позволяет решать эту проблему. В то же время поселенческие муниципалитеты не всегда в состоянии обеспечить предоставление полного комплекса муниципальных услуг.
Наиболее явные факторы, тормозящие проведение структурных реформ, проявляются на поселенческом уровне применительно к реформе ЖКХ. Основные из них сводятся к следующим:
·      муниципальная власть на поселенческом уровне близка к людям, напрямую зависит от населения, а потому не хочет идти на непопулярные меры: повышать тарифы и платежи населения за услуги ЖКХ, проявлять жесткость по отношению к неплательщикам и т.п.;
·      на поселенческом уровне часто не хватает квалифицированных кадров для грамотного формирования тарифов, проведения политики ресурсосбережения и т.п.;
·      распыление бюджетных средств приводит к невозможности обеспечить нормальное финансирование капитальных расходов;
·      узость рынка создает проблемы с привлечением частных подрядчиков.
В ходе исследования удалось в определенной степени подтвердить наличие данных факторов и их воздействие на ход реформы ЖКХ. Однако, с одной стороны, действие этих факторов не универсально, а, с другой, их отсутствие не гарантирует ускорения реформ. В рамках районной структуры снимается часть объективных ограничений, свойственных поселенческой модели, на проведение преобразований ЖКХ,  однако это не значит, что реформа ЖКХ во всех случаях осуществляется более успешно. Так, в Тюменской области переход от поселенческой к районной модели сопровождался существенным прорывом в проведении преобразований, однако это происходило на фоне значительной активизации политики содействии реформам со стороны областной администрации. В то же время в Новгородской области, где господствует районная модель, реформа ЖКХ идет достаточно медленно.

Содержание

Примечания

Перейти к другим выпускам