Развитие федерального и регионального законодательства по межбюджетным отношениям и субнациональным финансам (Международный банк реконструкции и развития 2001-2004)
Проект "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" осуществляется в рамках займа Международного банка реконструкции и развития. Институт экономики переходного периода принимает участие в реализации этого проекта с сентября 2001 г. в консорциуме с Центром фискальном политики и Исследовательским Фондом Университета штата Джорджия (США).
Работа в рамках проекта направлена на совершенствование федерального и регионального законодательства по межбюджетным отношениям и субнациональным финансам. Программа работ по этому направлению предусматривает анализ действующего федерального законодательства, обоснование предложений по его совершенствованию, разработку и экспертизу соответствующих законопроектов и иных нормативных актов, предоставление заинтересованным министерствам и ведомствам консультационных услуг, проведение семинаров и конференций.
Подробное описание проекта
В рамках Проекта производится работа по следующим направлениям.Компонент 1.
Диагностика действующей нормативно-правовой базы и существующих проектов нормативно-правовых актов по вопросам межбюджетных отношений и субнациональных финансов, разработка концепций и рекомендаций по реформированию межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов.
Компонент 2.
Разработка программ (планов) действий Правительства Российской Федерации по реформированию межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов.
Компонент 3.
Разработка и экспертиза федеральных нормативно-правовых актов по вопросам межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов.
Компонент 4.
Разработка модельных (типовых) нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Компонент 5.
Участие в работе Министерства финансов РФ по разработке законодательных новаций в ходе подготовки проектов федерального бюджета на 2002-2004 гг. и прилагаемых к нему проектов нормативно-правовых актов (в части регулирования межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов).
Компонент 6.
Проведение семинаров с презентацией результатов работы по Проекту и их обсуждением.
Компонент 1
Диагностика нормативно-правовой базы в области регулирования межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов
Предметом Диагностики является совокупность федеральных, региональных и местных нормативно-правовых актов и методологических материалов в области регулирования межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов, а также имеющиеся проекты нормативных правовых актов в этой области. Сферой нормативно-правового регулирования указанных документов являются следующие направления:
- отношения между уровнями государственной власти, а также отношения между уровнями государственной власти и местного самоуправления;
- распределение налоговых и расходных полномочий, процесс межбюджетного выравнивания и финансовой поддержки нижестоящих бюджетов;
- бюджетный процесс;
- права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления различных уровней;
- региональные и местные заимствования и управление государственным долгом на региональном и муниципальном уровнях;
- система бухгалтерского учета исполнения субнациональных бюджетов, использование внебюджетных средств бюджетными учреждениями;
- аудит и контроль над исполнением бюджета, регламентация процесса раскрытия информации;
- обеспечение подотчетности и прозрачности бюджетного процесса;
- процедуры осуществления государственных закупок на субнациональном уровне и муниципальных закупок;
- прочие сферы регулирования в области общественных финансов на субнациональном уровне государственной власти и на муниципальном уровне.
Специфическими целями Диагностики являются:
- оценка правового регулирования общих вопросов бюджетного устройства и бюджетных взаимоотношений между уровнями государственной власти и управления в Российской Федерации;
- оценка состояния нормативно-правовой и методологической базы, регулирующей отношения, складывающиеся в процессе распределения расходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы (включая федеральные и региональные расходные "мандаты");
- оценка состояния нормативно-правовой и методологической базы, регулирующей отношения, складывающиеся в процессе разграничения бюджетных доходов и налоговых полномочий, определения механизмов и процедур налоговой политики, включая предоставление налоговых льгот, вычетов, кредитов и освобождений;
- оценка состояния нормативно-правовой и методологической базы, регулирующей отношения, складывающиеся в процессе оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;
- оценка состояния нормативно-правовой и методологической базы, регулирующей отношения, возникающие в процессе разработки и рассмотрения проектов законов о бюджете субъектов Федерации и муниципальных образований, утверждения исполнения этих бюджетов, контроля их реализации;
- оценка состояния нормативно-правовой и методологической базы, регулирующей отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов законов о бюджете территориальных государственных внебюджетных фондов, региональных и муниципальных внебюджетных фондов, режим внебюджетных средств бюджетных учреждений; оценка нормативно-правовой базы утверждения и исполнения бюджетов внебюджетных фондов, контроля за их реализацией (по согласованию с Клиентом);
- оценка состояния нормативно-правовой и методологической базы, регулирующей отношения, возникающие в процессе осуществления заимствований субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также управления региональным и муниципальным долгом;
- оценка состояния нормативно-правовой и методологической базы, регулирующей процесс ведения бухгалтерского учета и отчетности при исполнении субнациональных бюджетов, раскрытие информации и подотчетность в сфере общественных финансов на субнациональном уровне;
- оценка состояния нормативно-правовой и методологической базы, регулирующей процесс закупок, тендеров, регионального и муниципального заказа;
- оценка подготовленных - в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., а также других программ Правительства в данной сфере - проектов нормативно-правовых актов, других материалов и предложений по вопросам совершенствования межбюджетных отношений и регулирования субнациональных общественных финансов, в том числе результатов проектов технической помощи;
- инвентаризация планов и программ работ Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, администрации Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, общественных организаций, международных организаций-доноров по подготовке нормативно-правовых актов, регулирующих межбюджетные отношения и субнациональные общественные финансы.
В рамках данного компонента настоящего Проекта Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU должен осуществить следующие работы.
1. Произвести анализ действующей федеральной нормативно-правовой базы, регулирующей общие вопросы разграничения сфер компетенции, полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления в области межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов.
2. Определить соотношение понятий "компетенция", "полномочия", "предметы компетенции", "предметы ведения", "расходные полномочия", "бюджетная ответственность" федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований и подготовить концептуальные предложения по легальному определению этих понятий в нормативно-правовых актах.
3. Разработать концепцию законодательного регулирования процесса разграничения между органами власти разных уровней полномочий в сфере налоговой и бюджетной политики. Концепция должна включать предложения по решению следующих вопросов:
- общие принципы разграничения полномочий между органами власти различного уровня в области налоговой и бюджетной политики;
- вопросы законодательного наделения этими полномочиями органов власти разных уровней;
- вопросы разграничения компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации в финансовых аспектах по предметам ведения Федерации и совместного ведения;
- законодательное регулирование передачи отдельных полномочий с одного уровня власти на другой;
- определение порядка совместного осуществления полномочий органами власти разного уровня;
- проблемы федеральных и региональных расходных "мандатов", возлагаемых на нижестоящие бюджеты;
- закрепление правовых норм ответственности и контроля над соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины.
5. Произвести анализ проблемы существования различных вариантов правового регулирования процесса разграничения полномочий и предметов ведения, заложенных в Конституции РФ. Разработать концепцию законодательного решения проблемы договорного разграничения полномочий в сфере налоговой и бюджетной политики.
6. Провести анализ статуса муниципальных образований как субъектов бюджетной системы и межбюджетных отношений и подготовить концепцию повышения эффективности бюджетной системы на уровне субъектов Федерации.
7. Провести анализ состояния нормативно-правовой и методической базы, регулирующей отношения, складывающиеся в процессе распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Выявить проблемы, противоречия и пробелы по этим вопросам в федеральной законодательной базе, подготовить предложения по их устранению.
8. Сформулировать принципы разграничения расходных полномочий между органами власти различного уровня и разработать законодательную концепцию распределения расходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.
9. Подготовить аналитический материал по вопросу правового разграничения расходных полномочий между органами власти разных уровней. В данном материале должны найти отражение следующие положения:
- предложения по передаче финансирования основной части прямых расходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов по социальной защите населения в федеральный бюджет;
- оценка (инвентаризация) объема и структуры федеральных и региональных "мандатов", уровня их фактического финансирования из региональных и местных бюджетов;
- оценка целесообразности исключения заработной платы, выплачиваемой из региональных и местных бюджетов, из категории "федеральных мандатов";
- предложения по освобождению региональных и местных бюджетов от обязательств по финансированию ведомственных льгот;
- предложения по передаче профессионального (начального, среднего и основной части высшего) образования на финансирование из региональных бюджетов;
- предложения по передаче учреждений и организаций, выполняющих федеральные функции, но финансирующихся из региональных (местных) бюджетов, на финансирование из федерального бюджета.
11. Разработать предложения по внесению изменений в классификацию бюджетных доходов с учетом разработанных предложений по внесению дополнений и изменений в структуру разграничения налоговых полномочий и налоговых доходов между уровнями государственной власти и управления.
12. Провести анализ проблемы нормативно-правового регулирования государственных минимальных социальных стандартов и выявить основные проблемы в этой области. Разработать с учетом результатов проведенного анализа законодательную концепцию использования государственных минимальных социальных стандартов в системе межбюджетных отношений, а также произвести оценку необходимости подготовки концепции проекта федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах».
13. Провести анализ действующей нормативно-правовой и методической базы, регулирующей систему распределения бюджетных доходов и налоговых полномочий между уровнями государственной власти, а также уровнями государственной власти и муниципальными властями, и подготовить Концепцию повышения эффективности системы распределения бюджетных доходов и налоговых полномочий между уровнями государственной власти и муниципальными властями. В указанной концепции должны найти отражение следующие положения:
- оценка возможности поэтапного отказа от использования "регулирующих" налогов и нормативно-долевого метода распределения их поступлений между бюджетами;
- предложения по ликвидации и предотвращению образования особых налоговых режимов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях с пониженным уровнем налогообложения (так называемых "внутренних оффшорных зон").
15. Сформулировать полномочия органов власти, предоставляющих и получающих помощь, в том числе при получении финансовой поддержки из федерального бюджета. Подготовить рекомендации по целесообразности введения ограничений на предоставление бюджетной поддержки.
16. Проанализировать законодательство, регламентирующее систему федеральной финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации. В анализируемое законодательство должны войти, в частности, методики распределения средств на реализацию "федеральных мандатов". Разработать концепцию реформирования системы федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации.
17. Подготовить рекомендации по совершенствованию системы федеральной финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на основе учета критерия наличия горных территорий. Работа включает анализ различных подходов к определению понятия "горные территории" для целей бюджетного регулирования, в том числе и международного опыта в этой области; разработку основ методики выделения и зонирования горных территорий субъектов Российской Федерации; оценку численности населения, проживающего в пределах горных территорий; анализ апробации методики выделения территорий (населенных пунктов), относимых к горным районам.
18. Провести анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы бюджетного процесса на региональном и местном уровне, подготовить концепцию повышения эффективности бюджетного процесса на региональном и местном уровне путем ликвидации пробелов и противоречий в существующей законодательной базе.
19. Провести анализ нормативно-правовой базы по вопросам казначейского исполнения региональных и местных бюджетов.
20. Провести анализ вопроса конкретизации норм, регламентирующих порядок отчетности об исполнении регионального и муниципального бюджетов и контроля над их исполнением. Подготовить предложения по вопросам организации региональных (муниципальных) контролирующих органов при представительных органах власти, а также привлечения для целей аудита бюджета независимых аудиторских фирм.
21. Проанализировать особенности формирования различных внебюджетных фондов государственных (муниципальных) органов власти и бюджетных учреждений, а также основные федеральные нормативные правовые акты, регламентирующие образование и использование этих фондов. Разработать законодательную концепцию повышения эффективности функционирования внебюджетных фондов на региональном (муниципальном) уровне и регулирования оборота внебюджетных средств бюджетных учреждений (по согласованию с Клиентом).
22. Разработать нормативно-правовую базу, необходимую для внедрения концепции расширенного Правительства на всех уровнях бюджетной системы и нормативно-правовой базы по управлению и статистическому охвату его бюджета (по согласованию с Клиентом).
23. Разработать рекомендации по разрешению противоречий в федеральном законодательстве, регулирующем функционирование внебюджетных фондов, в частности, подготовить предложения по конкретизации в Бюджетном кодексе РФ вопросов организации социальных фондов, взаимоотношений органов управления этих фондов с органами власти в субъектах Федерации, а также между фондами и бюджетами соответствующих уровней (по согласованию с Клиентом).
24. Разработать предложения по решению вопроса законодательного регулирования перехода региональных социальных фондов на казначейское исполнение их бюджетов (по согласованию с Клиентом).
25. Провести анализ проблемы правового регулирования оборота внебюджетных средств бюджетных учреждений. Разработать предложения по разрешению противоречия между нормами Бюджетного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ по данному вопросу.
26. Проанализировать действующую федеральную нормативно-правовую базу, регулирующую вопросы осуществления заимствования субнациональными органами власти, обслуживания государственного долга субъектов Федерации и муниципального долга, ведения отчетности по долговым обязательствам. Разработать предложения по исправлению существующих недостатков законодательного регулирования в данной сфере с учетом международных стандартов. Подготовить законодательную концепцию улучшения федеральной нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы осуществления заимствований и политики управления долгом на субнациональном уровне.
27. Разработать нормативно-правовую концепцию состояния "дефолта" по долговым обязательствам субъекта Федерации и муниципального образования. Разработать концепцию особого бюджетного режима "территории, находящейся в финансовом кризисе" и мер бюджетной санации (внешний контроль, внешнее финансовое управление).
28. Провести анализ законодательства по вопросам судебной защиты прав субъектов государственного (муниципального) управления в финансовых спорах. Предложить концепцию правового обеспечения судебной защиты субъектов государственного (муниципального) управления в финансовых спорах.
29. Провести анализ и дать оценку состояния федеральной нормативно-правовой базы, регулирующей процесс ведения бухгалтерского учета исполнения субнациональных бюджетов и отчетности, раскрытие информации и подотчетность.
30. Подготовить с учетом материалов, полученных в результате реализации других компонентов Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, концепцию нормативно-правового обеспечения реформы системы бухгалтерского учета и отчетности в бюджетной сфере.
31. Произвести анализ и дать оценку состояния федеральной нормативно-правовой базы, регулирующей процесс осуществления государственных и муниципальных закупок, проведения тендеров на поставку продукции (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд, порядок осуществления государственного и муниципального заказа. Подготовить законодательную концепцию совершенствования федеральной и региональной законодательной базы, регулирующей данные вопросы.
32. Рассмотреть правовые последствия и значение формирования "Кодекса лучшей практики", его взаимосвязь с формальными правовыми инструментами, потенциальную роль Кодекса в решении вопросов предоставления обусловленной финансовой помощи другим уровням бюджетной системы.
33. Разработать предложения об отмене или корректировке условий действующих двусторонних договоров и соглашений федеральных органов власти с органами власти субъектов Федерации по вопросам межбюджетных отношений, а также особого бюджетного статуса субъектов Федерации.
34. Разработать концепцию повышения эффективности взаимодействия территориальных налоговых органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Ожидаемые результаты
По итогам анализа Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU осуществляет подготовку аналитического отчета о современном состоянии федеральной нормативно-правовой и методической базы регулирования межбюджетных отношений и субнациональных финансов с выявлением ее пробелов, внутренних противоречий и недостатков в сопоставлении с международным опытом и разработкой основных направлений (концепций) ее совершенствования. Данный отчет должен также содержать разработанные Консорциумом ИЭПП, ЦФП и GSU предложения по повышению эффективности федеральной нормативно-правовой базы.
Компонент 2
Разработка программ (планов) действий Правительства Российской Федерации по реформированию межбюджетных отношений
Целью данного компонента является обоснование основных направлений реформирования межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов в рамках Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. и отвечающих ей планов подготовки нормативно-правовых актов.
Ожидаемые результаты
В рамках данного компонента Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU осуществляет подготовку следующих документов.
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации "План действий на 2004-2005 гг. по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.".
2. Доклад Правительству РФ, методические рекомендации по совершенствованию информационного обеспечения формирования межбюджетных отношений, мониторинга территориальных бюджетов и осуществления бюджетного процесса органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Указанные документы, в частности, должны охватывать следующие вопросы:
- регулирование общих вопросов бюджетного устройства и бюджетных взаимоотношений в Российской Федерации;
- регулирование отношений, складывающихся в процессе распределения расходных полномочий и расходных обязательств между уровнями государственной власти и управления;
- регулирование отношений, складывающихся в процессе разграничения бюджетных доходов и налоговых полномочий между уровнями государственной власти и управления;
- регулирование отношений, складывающихся в процессе оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;
- регулирование отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, утверждения исполнения этих бюджетов, контроля их реализации;
- регулирование отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения исполнения этих бюджетов, контроля их реализации, в части функционирования этих фондов на территории субъектов Федерации (по согласованию с Клиентом);
- регулирование отношений, возникающих в процессе осуществления заимствований субъектами Федерации и муниципальными образованиями и регулирования их долговой политики;
- регулирование процесса ведения бюджетного бухгалтерского учета и отчетности, раскрытия бюджетной информации и подотчетность;
- регулирование процесса закупок, тендеров, регионального и муниципального заказа;
- поэтапное законодательное закрепление требований "Кодекса лучшей практики" (во взаимодействии с проектом "Развитие расширенного и углубленного мониторинга региональных финансов").
3. Аналитическая записка для Министерства финансов Российской Федерации "Анализ законодательства и концептуальные предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти различного уровня, органами государственной власти и органами местного самоуправления в области межбюджетных отношений", подготовленная по итогам оказания технического содействия Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
4. Расчеты расходных обязательств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разных типов.
5. Вариантные расчеты по закреплению налоговых полномочий и доходов за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разных типов.
В случае необходимости Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU оказывает содействие Министерству финансов Российской Федерации в решении следующих вопросов:
- осуществление корректировки Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.;
- подготовка ежегодных планов мероприятий по реализации указанной Программы;
- подготовка планов законодательной работы Правительства Российской Федерации в области повышения эффективности межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов;
- подготовка планов действий по реализации бюджетных и иных посланий Президента Российской Федерации, соответствующих разделов писем Правительства и Центрального Банка Российской Федерации по экономической политике;
- подготовка документов, связанных с предоставлением Российской Федерации кредитов международными финансовыми организациями.
Компонент 3
Разработка и экспертиза федеральных нормативно-правовых актов по вопросам межбюджетных отношений и субнациональных финансов
Целью данного компонента проекта является подготовка и содействие в обеспечении вступления в силу поправок к действующей федеральной законодательной базе и новых федеральных нормативных правовых актов, обеспечивающие проведение в 2001-2005 гг. нового этапа реформы межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов.
Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU участвует во всем цикле работы над федеральной законодательной базой по вопросам межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов, начиная с подготовки концепций и проектов нормативных документов по отдельным вопросам реформирования межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов, написания проектов соответствующих нормативно-правовых актов до участия на всех этапах обсуждения данных документов в исполнительных и законодательных органах власти вплоть до их принятия. В ходе процедур рассмотрения подготовленных им проектов документов Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU участвует в их обсуждении, а также доработке в процессе работы над ними на уровне Министерства финансов, других министерств, трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений и т.д. Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU обеспечивает доработку проектов документов при их рассмотрении в Правительстве, во всех чтениях Государственной Думы (включая работу над поправками), а также в ходе работы над ними в соответствующих комитетах Совета Федерации. Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU также, в случае необходимости, участвует в подготовке заключения Президента по данным нормативно-правовым актам. Работа по этим проектам нормативно-правовых актов завершается со вступлением их в силу (по согласованию с Клиентом).
Ожидаемые результаты
В рамках данного компонента Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU разрабатывает (проводит экспертизу или участвуют в подготовке) следующих нормативно-правовых актов.
В области регулирования общих вопросов бюджетного устройства и бюджетных взаимоотношений:
1. Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Проект главы VIII "Экономические и финансовые основы местного самоуправления";
2. Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Глава "Экономические и финансовые основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
3.Проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ по общим вопросам полномочий органов власти всех уровней и принципов разграничения их компетенции в бюджетной сфере;
4. Проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам бюджетного устройства;
5. Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации";
6. Проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О закрытом административно-территориальном образовании" и "О внесении изменений и дополнений в статью 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации"; Основное содержание указанных законопроектов: уточнение бюджетного статуса закрытых административно-территориальных образований;
7. Проект федерального закона "О бюджетном статусе автономного округа, входящего в состав области (края)"; основное содержание данного законопроекта – упорядочение бюджетного статуса "многоуровневых" субъектов Федерации (т.е. субъектов Федерации, имеющих в своем составе автономные округа);
8. Проекты нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок, предмет и механизм заключения и ратификации двусторонних соглашений (договоров) между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации по разграничению полномочий в области бюджетной политики с определением строгого закрытого списка возможных целей и механизмов реализации двусторонних соглашений (договоров).
В области регулирования отношений, складывающихся в процессе распределения расходных полномочий, на основе проделанной работы на стадии диагностики по теме "Оценка состояния федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей отношения, складывающиеся в процессе распределения расходных полномочий":
9. Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам разграничения расходных полномочий"; предмет регулирования данного закона: установление полномочий органов власти всех уровней в сфере бюджетных расходов, общих принципов разграничения этих полномочий, требований к отраслевому законодательству, вопросы финансирования "федеральных мандатов".
Обоснование необходимости и разработка проектов федеральных нормативных правовых документов, обеспечивающих четкое и системное разграничение в федеральном законодательстве расходных полномочий между органами власти разных уровней, отмену нефинансируемых "мандатов", перевод натуральных льгот в денежную форму, перевод нефинансируемых "мандатов" в финансируемые, в частности:
10. Проект федерального закона, устанавливающий передачу профессионального (начального, среднего) и части высшего образования на финансирование из бюджетов субъектов Федерации;
11. Проект федерального закона, устанавливающий передачу основной части прямых расходов по социальной защите населения на финансирование из федерального бюджета с соответствующим перераспределением налоговых доходов;
12. Проекты нормативно-правовых актов о порядке регулирования заработной платы в бюджетной сфере, финансируемой из региональных и местных бюджетов;
13. Проекты поправок к соответствующим нормативно-правовым актам, освобождающих региональные и местные бюджеты от обязательств по финансированию ведомственных льгот, установленных федеральными законами;
14. Проекты поправок к соответствующим нормативно-правовым актам, обеспечивающие передачу учреждений и организаций, выполняющих федеральные функции, но финансирующихся из региональных (местных) бюджетов, на финансирование за счет средств федерального бюджета;
15. Проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ, касающихся государственных минимальных социальных стандартов (и/или проект федерального закона "О государственных минимальных социальных стандартах в Российской Федерации"); основное содержание: регулирование общих принципов формирования и использования государственных минимальных социальных стандартов;
16. Проект Постановления Правительства "О мерах по повышению финансовой дисциплины и оздоровлению государственных финансов в высокодотационных субъектах Российской Федерации";
17. Проект Постановления Правительства "О порядке компенсации расходов по содержанию жилья и объектов социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления (программа передачи жилья и социальных объектов в ведение муниципальных образований в 2002-2004 гг.)";
18. Проект Постановления Правительства "О порядке предоставления бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации из федерального бюджета";
19. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по управлению бюджетными расходами.
В области регулирования отношений, складывающихся в процессе разграничения бюджетных доходов и налоговых полномочий на основе проделанной работы на стадии диагностики по теме "Оценка состояния федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей отношения, складывающиеся в процессе разграничения доходов и налоговых полномочий":
20. Предложения по доработке проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об основах налоговой системы Российской Федерации" и в первую часть Налогового кодекса Российской Федерации"; основное содержание указанных предложений: уточнение перечня региональных и местных налогов, определение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по установлению соответственно региональных и местных налогов и сборов;
21. Проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации либо проекты иных законодательных актов по вопросам разграничения доходных источников между бюджетами всех уровней; основная цель указанных законопроектов: закрепление на долгосрочной основе за бюджетами разных уровней доходных источников.
В области регулирования отношений, складывающихся в процессе оказания финансовой поддержки бюджетам других уровней на основе проделанной работы на стадии диагностики по теме "Оценка состояния федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей отношения, складывающиеся в процессе оказания бюджетной поддержки", а также на основе анализа проектов нормативных документов, подготовленных законодательными и исполнительными органами власти, и результатов исследовательских работ в рамках различных научных проектов:
22. Проект федерального закона "О методологии и процедуре распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации" либо закон о внесении соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ;
23. Постановление Правительства "О Фонде реформирования региональных финансов";
24. Проект ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней"; основное содержание: закрепление на долгосрочной основе механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований (по согласованию с Клиентом);
25. Постановление Правительства "О Фонде регионального развития"; основное содержание: определение порядка распределения и использования средств ФРР;
26. Методика выделения территорий (населенных пунктов), относимых к горным районам.
27. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений.
В области регулирования отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, утверждения, исполнения этих бюджетов, контроля их реализации на основе проделанной работы на стадии диагностики по теме "Регулирование отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов и муниципальных образований, утверждения исполнения этих бюджетов, контроля за их реализацией":
28. Проект федерального закона "Об основах среднесрочного финансового планирования в Российской Федерации"; основное содержание указанного законопроекта: определение общих требований к порядку составления среднесрочных (до 3 лет) финансовых планов и прогнозов исполнения бюджетов всех уровней, общих положений по согласованию прогнозов исполнения бюджетов различных уровней, требований по проведению независимой экспертизы среднесрочных планов, общих требований по использованию статистических и расчетных показателей при составлении планов и прогнозов;
29. Концепция "Кодекса лучшей практики";
30. Постановление Правительства "Разработка и утверждение дополнительных стандартов управления бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами ("Кодекс лучшей практики")";
31. Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"; основное содержание данного законопроекта: развитие законодательной базы регулирования управления региональными и местными общественными финансами (статус высокодотационного региона, региона, находящегося в финансовом кризисе, режима внешнего финансового управления, заимствования, предотвращение недобросовестной налоговой конкуренции, федеральные стандарты управления региональными и местными бюджетами);
32. Проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам привлечения субъектами РФ и муниципальными образованиями заимствований и выдачи гарантий в рамках проектов, финансируемых международными финансовыми организациями;
33. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по казначейскому исполнению бюджетов (экспертиза материалов, полученных в результате реализации других компонентов Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне);
34. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по среднесрочному финансовому планированию.
В области регулирования отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения исполнения этих бюджетов, контроля за их реализацией, в части функционирования этих фондов на территории субъектов Федерации на основе проделанной работы на стадии диагностики по теме "Оценка состояния федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов внебюджетных фондов субъектов, муниципальных образований, утверждения исполнения этих фондов, а также учета и контроля за внебюджетными счетами бюджетных учреждений" (по согласованию с Клиентом):
35.Проекты поправок в Бюджетный и Гражданский кодексы, направленные на снятие противоречий между указанными законодательными актами в вопросах регламентирования формирования и использования внебюджетных счетов бюджетных учреждений.
В области регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления заимствований субъектами Федерации и муниципальными образованиями и регулирования их долга, а также процедур банкротства, средств судебной защиты на основе проделанной работы на стадии диагностики по теме "Оценка состояния федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей отношения, возникающие в процессе осуществления заимствований субъектами федерации и муниципальными образованиями и регулирования их долга":
36. Проект федерального закона "О статусе субъекта Российской Федерации и муниципального образования, находящегося в финансовом кризисе"; основное содержание данного законопроекта: определение статуса "несостоятельного" субъекта (муниципального образования), конкретизация понятия бюджетной несостоятельности, полномочий федеральных и региональных органов власти по проведению финансового оздоровления регионального (местного) бюджета;
37. Проект федерального закона "О внешнем финансовом управлении бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"; основное содержание данного законопроекта: конкретизация полномочий федеральных и региональных органов власти по проведению финансового оздоровления регионального (местного) бюджета, условий и механизмов введения процедуры исполнения регионального бюджета Министерством финансов Российской Федерации (федеральным казначейством);
38. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по управлению государственным и муниципальным долгом;
39. Проекты нормативно-правовых документов, регламентирующих создание и ведение долговой книги (долгового регистра) субъекта Федерации и местных органов власти с учетом международных требований и стандартов учета долговых обязательств;
40. Проекты нормативно-правовых актов по вопросам судебной защиты прав органов власти в финансовых спорах между ними на основе разработанных Консорциумом ИЭПП, ЦФП и GSU рекомендаций.
В области регулирования процесса ведения бюджетного бухгалтерского учета и отчетности, раскрытия бюджетной информации и подотчетности на основе проделанной работы на стадии диагностики по теме "Оценка состояния федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей процесс ведения бухгалтерского учета и отчетности, раскрытия информации и подотчетности":
41. Постановление Правительства РФ "О совершенствовании статистического обеспечения формирования межбюджетных отношений, мониторинга территориальных бюджетов и осуществления бюджетного процесса органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления".
В области регулирования процесса закупок, тендеров, регионального и муниципального заказа на основе проделанной работы на стадии диагностики по теме "Оценка состояния федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей процесс закупок, тендеров, регионального и муниципального заказа":
42. Пакет проектов нормативно-правовых документов, включая поправки к Бюджетному кодексу, обеспечивающих системное и полное регламентирование процесса закупок и тендеров на субнациональном уровне власти регионального и муниципального заказов;
43. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по осуществлению закупок (по согласованию с Клиентом) (экспертиза материалов, полученных в результате реализации других компонентов Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне);
44. Разработка предложений по совершенствованию методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов на 2005 г;
45. Проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс в части регулирования методики распределения Фонда финансовой поддержки субъектов РФ;
46. Проект федерального закона о внешнем финансовом управлении в субъектах РФ и муниципальных образованиях;
47. Проект Постановления Правительства РФ "О порядке ведения Минфином
реестра расходных обязательств федерального бюджета".
48. Проект Постановления Правительства РФ о взаимодействии с налоговыми органами, вытекающем из пакета законопроектов о реформе системы разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления;
49. Проект Постановления Правительства РФ о квалификационных требованиях к руководителям финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований;
50. Краткое описание основных материалов, разработанных в период реализации проекта с разбивкой на возможности внедрения (реальные, планируемые и возможные).
Компонент 4
Экспертиза и разработка модельных (типовых) нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Целью данного компонента проекта является разработка модельных (типовых) нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере бюджетно-налогового законодательства, межбюджетных отношений и реформирования региональных и местных финансов, включая разработку изменений и дополнений к действующей нормативно-правовой базе, обеспечивающих проведение в 2001-2005 гг. нового этапа реформы межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов.
Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU проводит весь цикл разработки и экспертизы нормативно-правовой базы субъектов Федерации и органов местного самоуправления, заключающийся в подготовке концепций и проектов нормативно-правовых документов и проведение консультаций (в том числе с выездом в субъекты Федерации и муниципальные образования) по поводу адаптации и доработки данных документов для исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU участвует в их обсуждении и адаптации, а также доработке в процессе работы над ними на уровне Министерства финансов, других министерств, трехсторонней Рабочей группе по совершенствованию межбюджетных отношений и т.д. Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU обеспечивает аналитическое сопровождение проектов документов в течение всего срока действия Проекта. Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU также, в случае необходимости, участвует в подготовке заключения Министерства финансов или другого федерального ведомства по экспертизе нормативно-правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам межбюджетных отношений, налогово-бюджетной системы и реформирования субнациональных общественных финансов.
При разработке модельных (типовых) нормативно-правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU придерживается принципов их унификации и взаимодополняемости с нормами разработанных ими же проектов федеральных нормативно-правовых документов, а также нормами существующей федеральной нормативно-правовой базы.
Ожидаемые результаты
В рамках данного компонента Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU разрабатывает проекты следующих модельных (типовых) нормативно-правовых актов субъекта Федерации:
1. Закон "Об основах бюджетного устройства субъекта Федерации", в котором в кодифицированном виде определяются основные положения о бюджетном процессе и бюджетном устройстве субъекта РФ;
2. Закон "Об административно-территориальном делении субъекта Федерации", в котором определяются принципы административно-территориального деления субъекта РФ, соответствие территориально-административного деления разбиению субъекта РФ на муниципальные образования и принципы территориальной организации бюджетной сети, вопросы взаимоотношений, в том числе в сфере межбюджетных отношений, между различными муниципальными образованиями, в частности, вопросы взаимоотношений муниципальных образований "различного уровня": города в составе районов, районы в составе города и т.д.;
3. Закон "О контрольно-ревизионном подразделении субъекта Федерации", в котором определяются функции данного подразделения, вопросы подчиненности и подотчетности, полномочия, в частности полномочия по осуществлению проверок деятельности местных органов власти;
4. Закон "О распределении функциональных полномочий между органами власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления", в котором конкретизируются сферы полномочий осуществления деятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в частности полномочия по осуществлению бюджетных расходов;
5. Закон "О казначейском исполнении бюджета субъекта Федерации", в котором конкретизируется концепция казначейского исполнения регионального бюджета на основании рекомендаций, полученных в ходе реализации компонента 3 проекта Технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, а также описана модельная схема осуществления казначейских операций на региональном уровне с определением функций по кассовому исполнению бюджета, планированию бюджетных операций, управлению обязательствами и активами, ведению учета и составлению отчетности, координации деятельности с федеральным казначейством;
6. Закон "Об управлении имуществом (активами) субъекта Федерации";
7. Закон "О финансовом управлении в субъекте Федерации", в котором определяются функции и полномочия органов государственной власти субъекта РФ по краткосрочному управлению свободными финансовыми ресурсами субъекта РФ, цели, принципы и формы проведения долговой политики субъекта РФ, взаимосвязь между осуществлением долговых операций и осуществлением государственных инвестиций, требования к построению и поддержанию среднесрочного баланса финансовых активов и обязательств (по согласованию с Клиентом);
8. Закон субъекта Федерации "О формировании фондов финансовой поддержки местных бюджетов", в котором определяются цели, функции и порядок формирования фондов;
9. Концепция распределения финансовых трансфертов органам местного самоуправления (по согласованию с Клиентом);
10. Закон субъекта Федерации "О несостоятельности местных бюджетов", в котором конкретизируется понятие "несостоятельность местного бюджета", определяются признаки и условия ее наступления, права и обязанности региональных и местных органов власти по проведению финансового оздоровления местного бюджета, условия и механизмы введения процедуры исполнения местного бюджета финансовым органом субъекта Федерации (казначейством субъекта Федерации);
11. Закон "О государственных инвестициях субъекта Федерации", в котором устанавливаются цели, формы и порядок осуществления инвестиций за счет бюджетных и внебюджетных средств субъекта Федерации, возможные источники средств, порядок принятия обязательств по осуществлению инвестиций, порядок учета среднесрочных обязательств по осуществлению инвестиций в ходе построения Бюджета развития субъекта Федерации, требования к инвестиционным проектам, финансирующимся полностью или частично за счет средств субъекта Федерации, обязательность проведения конкурса между подрядчиками по реализации инвестиционного проекта с финансированием за счет средств субъекта РФ;
12. Закон "О финансовом планировании в субъекте Федерации", в котором определяются функции, формы, сроки и полномочия различных органов власти по осуществлению среднесрочного (3 года) финансового планирования (бюджет, внебюджетные фонды, межбюджетные отношения), роль среднесрочного финансового плана при составлении бюджета (бюджета субъекта Федерации, бюджета внебюджетных фондов субъектов Федерации и т.д.) на следующий финансовый год;
13. Закон "О государственном заказе субъекта Федерации", в котором определяются принципы, формы и порядок планирования, утверждения и осуществления государственных закупок товаров и услуг в интересах субъекта Федерации, порядок осуществления конкурсов по проведению закупок.
Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU разрабатывает в случае их применимости в соответствии с вышеприведенным списком разрабатываемых региональных нормативно-правовых документов проекты аналогичных модельных (типовых) нормативно-правовых актов органов местного самоуправления (по согласованию с Клиентом).
Компонент 5
Помощь Министерству финансов РФ в разработке законодательных новаций в ходе подготовки проектов федерального бюджета на 2002-2004 гг. и прилагаемых к нему проектов нормативно-правовых актов (в части регулирования межбюджетных отношений и субнациональных общественных финансов)
В рамках данного компонента Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU участвует в разработке законодательных новаций в форме разработки проектов нормативно-правовых документов в рамках подготовки ежегодных законов о федеральном бюджете на 2002-2004 гг. в части, затрагивающей межбюджетные отношения и субфедеральные общественные финансы.
Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU участвует в разработке предложений к ежегодному Бюджетному посланию Президента Российской Федерации, концепции межбюджетных отношений на очередной финансовый год, подготовке законодательных новаций в ходе разработки концепции и проекта соответствующих разделов закона о федеральном бюджете. Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU разрабатывает предложения по вопросам распределения федеральных фондов финансовой поддержки регионов и/или муниципалитетов, нормативно-правовые документы, определяющие вопросы распространения информации и обеспечения прозрачности в ходе бюджетного процесса, а также разрабатывает другие нормативно-правовые новации, необходимые на этапе подготовки и рассмотрения федерального бюджета для реализации реформы системы бюджетно-налогового федерализма.
Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU участвует в доработке указанных документов в процессе работы над ними в Министерстве финансов РФ, других федеральных министерствах и трехсторонней Рабочей группе по реформированию межбюджетных отношений.
Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU обеспечивает доработку при сопровождении этих документов во всех чтениях Государственной Думы (включая работу над поправками), а также в работе над ними в Совете Федерации. В этой части проекта работа Консорциума ИЭПП, ЦФП и GSU завершается с принятием ежегодного закона о федеральном бюджете.
Ожидаемые результаты
Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU в рамках Проекта должен разработать следующие положения проектов федеральных законов о федеральном бюджете:
- Проект ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 г. "; основное содержание: закрепление 100% налога на доходы физических лиц, платежей за лесные, водные ресурсы, земельного налога за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, уточнение механизмов и методик распределения финансовой помощи субъектам РФ, первоочередные меры по усилению контроля за бюджетами высокодотационных регионов и ликвидации внутренних "оффшорных" зон;
- Проект ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год"; основное содержание: регулирование финансовых взаимоотношений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года;
- Проект ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год"; основное содержание: регулирование финансовых взаимоотношений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.
Проведение семинаров с презентацией и обсуждением результатов работы по Проекту
В рамках данного компонента Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU проводит семинары, на которых представляет основные результаты своей работы по Проекту представителям федеральных, региональных и муниципальных органов власти, а также экспертам в области межбюджетных отношений и региональных (муниципальных) финансов, прочим заинтересованным лицам. Основной задачей проведения семинаров является обсуждение результатов исследования, проведенного Консорциумом ИЭПП, ЦФП и GSU, основных материалов, подготовленных Консорциумом ИЭПП, ЦФП и GSU в рамках Проекта с целью ознакомления широкого круга представителей государственной власти и муниципального управления, а также прочих экспертов в данной области, с результатами деятельности в рамках Проекта, а также с целью повышения качества подготовленных материалов путем учета замечаний, представленных в ходе такого обсуждения.
Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU проводит 6 семинаров.
1. Три семинара, проводимых в пилотных субъектах Федерации, на которых будет представлены промежуточные результаты работы по Проекту.
2. Семинар, проводимый в г. Москве, посвященный началу осуществления Проекта. На данном семинаре будут представлены основные цели и задачи проекта, области исследования и подготовки рекомендаций в соответствии с данным Договором и Техническим Заданием, а также предварительные материалы и предполагаемые подходы Консорциума ИЭПП, ЦФП и GSU к решению поставленных задач.
3. Промежуточный семинар, проводимый в г. Москве, посвященный представлению и обсуждению основных результатов работы на первом этапе реализации Проекта.
4. Заключительный семинар, проводимый в г. Москве, с представлением и обсуждением основных результатов работы Консорциум ИЭПП, ЦФП и GSU по Проекту.
ОТЧЕТ ПО ПРОЕКТУ