Проблемы моделирования воздействия межбюджетных трансфертов на фискальное поведение субнациональных властей

Авторы: П. Кадочников С. Синельников-Мурылев И. Трунин

Серия: Вопросы экономики - № 5, 2002

Дата публикации: 15.05.2002

Аннотация:

Содержание

Введение

1. Экономическая теория фискального федерализма и проблема воздействия механизма межбюджетных трансфертов на решения субнациональных властей

1.1. Межбюджетные трансферты в контексте экономической теории фискального федерализма

1.2. Модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей

1.3. Модели распределения межбюджетных выравнивающих трансфертов

2. Моделирование финансового поведения субнациональных властей

2.1. Распределение финансовой помощи между субъектами  Российской Федерации

2.2. Описание модели фискального поведения региональных властей

2.3. Анализ модели финансового поведения региональных властей

Заключение


Введение[1]

Современные экономические исследования эффектов межбюджетных трансфертов концентрируются лишь на некоторых аспектах влияния грантов различных типов на решения органов власти – получателей финансовой помощи. Такой анализ оставляет за своими рамками особенности влияния политики национальных властей и, в частности, механизма распределения выравнивающих трансфертов на решения субнациональных властей в области налоговой и бюджетной политики.

В настоящей статье показано, что при определенных условиях не только вид гранта, но и особенности механизма его выделения могут создавать отрицательные фискальные стимулы для субнациональных властей, т.е. приводить не к увеличению предложения общественных благ на субнациональном уровне (что в большинстве случаев является целью оказания финансовой помощи), а к сокращению налоговых доходов бюджетов грантополучателей. В представленной работе рассматривается гипотеза о том, что наличие или отсутствие подобных стимулов зависит от того, производится ли распределение выравнивающих трансфертов на основе фактических доходов и расходов региональных бюджетов или на основе некоторых оценок налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов субнациональных властей.

В статье приведен обзор подходов к распределению межбюджетных трансфертов и исследований в области их воздействия на финансовые решения субнациональных властей.  Для анализа механизма возникновения фискальных стимулов у региональных властей под воздействием выравнивающих трансфертов в работе используется простая модель поведения субнациональных властей в условиях задаваемой федеральными властями параметризованной формулы распределения финансовой помощи в целях осуществления межбюджетного выравнивания.

1. Экономическая теория фискального федерализма и проблема воздействия механизма межбюджетных трансфертов на решения субнациональных властей

1.1. Межбюджетные трансферты в контексте экономической теории фискального федерализма

Характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира (вне зависимости от формы государственного устройства) является наличие нескольких уровней государственного управления: центрального правительства, ответственного за достижение определенных целей и решение определенных задач на уровне всего государства в целом, и других уровней государственной власти — функционирующих на уровне региона, штата, провинции, а также на уровне муниципального образования, и располагающие доходными полномочиями в рамках делегированных им законодательством расходных обязательств. Существование подобной институциональной структуры органов государственной власти и управления приводит к появлению соответствующей отрасли экономики общественного сектора, изучающей его вертикальную структуру. Предметом исследования данной отрасли является нормативный и позитивный анализ распределения функций между различными уровнями государственной власти, а также способы взаимодействия этих уровней власти между собой с помощью таких инструментов, как межбюджетные трансферты [2] .

Традиционная теория фискального федерализма основывается на анализе распределения функциональных полномочий между уровнями государственной власти, а также анализе распределения фискальных инструментов между уровнями власти, необходимых для исполнения таких полномочий [3] . Основным заключением, вытекающем из данного анализа, является вывод о том, что на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования, а также полномочия по перераспределению дохода между индивидуумами в форме поддержки низкообеспеченных слоев населения. Вместе с тем, существует ряд общественных благ, с учетом которых достижение максимального уровня общественного благосостояния возможно только при их предоставлении на субнациональном уровне. Масштаб прироста благосостояния от децентрализованного предоставления общественных благ отрицательно зависит от эластичности спроса на общественные блага по цене [4] .

Анализ эффективной структуры распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти показывает, что в процессе их распределении необходимо руководствоваться положением о том, что субнациональные органы власти должны воздерживаться от налогообложения экономических единиц, обладающих высокой степенью мобильности (будь-то домохозяйства, капитал или товары (услуги)) [5] .

Вместе с тем, ряд более поздних исследований, проведенных на основании базовой теории распределения расходных и налоговых полномочий, показал неоднозначность наличия выгод от децентрализации полномочий субфедеральных властей. К примеру, в работе Р.Боудвея утверждается, что в современном федеративном государстве процесс децентрализации сопровождается как выгодами, так и издержками, которые принимают три основные формы [6] . Во-первых, децентрализация полномочий приводит к межрегиональной дифференциации чистых фискальных выгод (net fiscal benefits) – разницы между объемом получаемых выгод от предоставления субнациональных общественных благ и уровнем осуществляемых налоговых платежей; такая дифференциации создает стимулы для перемещения в другие регионы фирм и индивидуумов, а также приводит к нарушению принципа горизонтальной справедливости. Во-вторых, для высокой степени децентрализации характерно наличие горизонтальных фискальных внешних эффектов, связанных, прежде всего, со стремлением субнациональных властей к достижению собственных целей за счет других регионов (проявлением экстерналий такого рода является недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и т.д.). В-третьих, для федеративного государства характерны также и вертикальные фискальные внешние эффекты, состоящие в стремлении субнациональных властей к переложению налогового и расходного бремени на национальные власти.

Частично роль регулятора баланса выгод и издержек децентрализации играют конституционные и законодательные положения о разграничении компетенции и предметов ведения между уровнями государственной власти. Однако важнейшую (и едва ли не основную) роль в достижении эффективного функционирования общественных финансов в федеративном государстве играют различные фискальные инструменты (fiscal arrangements). Одним из таких инструментов является поддержание определенной вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Несмотря на то, что оптимальная степень такой несбалансированности зависит от множества факторов и не может быть однозначно и универсально определена, можно показать, что децентрализация расходных полномочий эффективна в гораздо большей степени, нежели чем децентрализация налоговых полномочий [7] . Другим инструментом является вертикальная и горизонтальная координация и гармонизация налоговой и бюджетной политики между органами власти различных уровней. Третьим важнейшим инструментом являются межбюджетные гранты. В литературе часто выделяется три основных задачи последних: компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие административно-территориальные образования, выравнивание доходов субнациональных бюджетов между собой, а также исправление недостатков налоговой системы [8] .

В контексте изложенного выше, а также с учетом предмета настоящего исследования, интерес представляет, во-первых, изучение подхода национальных властей к решению задачи эффективного обеспечения субнациональных властей финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций. Во-вторых, изучение воздействия, которое оказывает тот или иной механизм выделения межбюджетной финансовой поддержки на решения субнациональных властей в области, как налоговой политики, так и определения объема производства общественных благ. Очевидно, что эти два направления тесно связаны между собой, т.к. именно с учетом предполагаемой реакции получателей финансовой помощи национальные власти применяют тот или иной принцип межбюджетного выравнивания.

1.2. Модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей.

Традиционные модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей. Одной из основных предпосылок традиционных моделей анализа эффектов, оказываемых межправительственными грантами, является предположение о соответствии принципов принятия решений субнациональных властей принципам поведения некоего представителя сообщества индивидуумов-избирателей, формирующих данные органы власти. Другими словами, предполагается, что субнациональные власти, так же, как и индивидуум, максимизируют свою полезность, выбирая между потреблением некоторых наборов благ (общественных и частных) и располагая доходами в виде налоговых поступлений и межбюджетных трансфертов.

Как правило, традиционные модели классифицируют межбюджетные гранты с точки зрения их влияния на решения, принимаемые субнациональными властями. К примеру, в соответствии с классификацией, предложенной Гремличем, все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты можно разделить на три типа [9] .

Во-первых, при наличии перелива выгод от некоторого вида общественных благ необходимо субсидировать производство (или приобретение) общественных благ в территориальном образовании, где они производятся. Такое субсидирование возможно с помощью Pigovian price-reduction grant, сущность которого состоит в софинансировании центральным правительством всех расходов субнационального правительства на производство общественных благ [10] .

Во-вторых, целью трансферта может быть перераспределение дохода от высокообеспеченных территорий в низкообеспеченные регионы либо отчисление некоторой доли налоговых платежей, взимание которых более эффективно на национальном уровне, в субнациональные бюджеты. Данный вид трансферта оказывается направленным лишь на изменение доходов нижестоящих уровней власти и не приводит к изменению относительных цен государственных услуг для них [11] .

В-третьих, в качестве отдельного вида межбюджетных трансфертов выделяются гранты, причиной использования которых является наличие политических обязательств, в соответствии с которыми национальные органы власти должны обеспечивать минимальный или стандартный уровень оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется производство соответствующего общественного блага. Для поддержания определенного уровня предоставления общественных благ национальное правительство использует механизм целевых грантов на финансирование определенных видов общественных благ. Очевидно, что подобные гранты не предоставляют субнациональным властям такой свободы принятии решений в отношении собственных расходов, как это происходит в случае использования нелимитированных трансфертов, направленных на сокращение стоимости государственных услуг. Как правило, национальные власти устанавливают достаточно жесткие условия получения и использования предоставляемых средств [12] , включая условия совместного финансирования. Такие трансферты (оказывающие влияние как на относительные цены общественных благ для субнациональных властей, так и на их доход) применяются в практике государств с многоуровневым бюджетным устройством в качестве целевых грантов чаще, чем гранты первого типа

Традиционные модели поведения субнациональных властей обычно построены стандартной теории оптимизации полезности потребителя при наличии бюджетного ограничения. Более подробно о механизмах воздействия вида гранта и условий его выделения на решения получателей см. в работах Скотта, Брефорда и Оутса, Масгрейва и др [13] .

Модели поведения субнациональных властей при получении гранта с учетом собственных приоритетов органов власти на субнациональном уровне

Эмпирические исследования показывают, что не всегда наблюдается соответствие между эффектами, оказываемыми увеличением дохода сообщества в виде получения гранта и в виде увеличения дохода каждого индивидуума (например, путем предоставления налоговой льготы). Впервые это явление было отмечено в работе Гремлича [14] и получило название "эффект липучки" (flypaper effect, flypaper theory of incidence). Отсюда часто следует вывод о том, что при получении гранта политики и чиновники не принимают решения о сокращении собственных налогов, необходимость которого следует из моделей, основанных на предпосылке максимизации ими общественного благосостояния либо благосостояния медианного избирателя.

Модель Нисканена. Несоответствие между результатами получения гранта и предпочтениями избирателей Нисканен объясняет несоответствием между функциями благосостояния, которые максимизируют избиратели и представители органов власти [15] . При построении моделей поведения чиновников утверждается, что благосостояние чиновников определяется такими переменными, как заработная плата, выгода от занятия конкретной должности, репутация, объем властных полномочий и др., зависящие от размера бюджета учреждения (в данном случае – органа власти). Таким образом, переменной, которую максимизируют чиновники, является размер бюджета соответствующего учреждения. В данной модели органы власти ассоциируются с монополией, реализующей собственные услуги избирателям либо их представителям. Получение паушального гранта, позволяющего властям снизить уровень налогообложения, а, следовательно – уменьшить размер собственного бюджета по сравнению с ситуацией, если бы грант был условным, побуждает субнациональные органы власти действовать в таких условиях так, как если бы полученный грант являлся условным.

Модель Ромера-Розенталя. В модели, представленной Ромером и Розенталем [16] , так же, как и в модели Нисканена, предполагается, что субнациональные органы власти максимизируют размер собственного бюджета, вовлекая, однако, в процесс определения объема производства общественных и частных благ избирателей. Органы власти ежегодно самостоятельно устанавливают расходы собственного бюджета на некотором уровне, если избиратели не проголосовали за иной уровень расходов на референдуме. Гипотеза авторов состоит в том, что с целью максимизации собственного бюджета референдум об изменении расходов регионального бюджета созывается чиновниками только в том случае, если фактические расходы бюджета финансируются на уровне ниже оптимального для избирателей, т.е. референдум проводится только по поводу одобрения избирателями повышения бюджетных расходов. При этом органы власти выносят предложение об установлении нового уровня расходов на уровне, превышающем оптимальный. В таких условиях избиратели одобряют представленный вариант увеличения расходов даже с учетом того, что предлагаемый уровень расходов выше оптимального, т.к. такой уровень является единственным из выносимых на референдум вариантов.

Возникновение "эффекта липучки" авторы модели объясняют тем, что увеличение доходов избирателей приводит к решению о пересмотре уровня бюджетных расходов только в том случае, если соответствующий этому увеличению оптимальный уровень потребления общественных благ оказывается выше фактического. В результате, при получении любого гранта расходы субнационального бюджета растут на величину, равную сумме гранта, а если соответствующий объему и условиям гранта оптимальный уровень потребления превышает фактический уровень бюджетных расходов, – то и на более значительную величину.

Модель Оутса. В некоторых моделях были сделаны попытки объяснить "эффект липучки", применяя понятие фискальной иллюзии, т.е. асимметрию информации относительно ситуации на рынке. Например, Оутсом [17] ) было сделано предположение о том, что субнациональные власти устанавливают объем расходов бюджета в соответствии с предпочтениями медианного избирателя, однако не предоставляют избирателям всей полноты информации о состоянии государственных финансов в регионе. Если предположить, что население региона выбирает уровень производства общественных благ на основании их налоговой цены (отношение налоговых обязательств к объему предоставления общественных благ в регионе), то в случае соответствия предпочтений населения и властей получение паушального гранта рассматривается региональными властями как общее увеличение дохода региона. Однако возможен другой вариант, при котором региональные власти предоставляют населению информацию о возможности производства общественных благ по новой – "субсидируемой" – налоговой цене. При получении такой информации избиратели принимают решение об увеличении потребления общественных благ в зависимости от эластичности спроса на общественные блага по цене.

Модель Брейка. В работе Д.Брейка [18] , предполагается, что избиратели субнационального образования одновременно являются избирателями для национальных властей, которые распределяют межбюджетные трансферты. Субнациональные власти (избиратели), даже имея намерение повысить уровень бюджетных расходов при росте индивидуальных доходов, могут опасаться негативных эффектов, связанных со снижением суммы финансовой помощи. В этой ситуации рост собственных доходов избирателей не приводит к принятию решений о повышении расходов субнациональных бюджетов, однако эквивалентный прирост объема грантов большей частью направляется на увеличение уровня бюджетных расходов.

Модель Кинга. King (1984) Д.Кинг [19] отмечает, что ни одна из традиционных моделей не объясняет, почему несмотря на наличие "эффекта липучки", эффект паушального гранта на расходы субнациональных бюджетов в большинстве случаев ниже эффекта долевого гранта, как это и предписывается традиционными моделями. Основным отличием модели Кинга являются дополнительные предпосылки относительно целевой функции медианного избирателя: его задачей является максимизация собственной полезности путем выбора оптимального набора из общественных и частных благ при условии, что правила налогообложения на субнациональном уровне не должны приводить к ухудшению благосостояния беднейших слоев населения в регионе ниже определенного медианным избирателем уровня. В этой ситуации бюджетное ограничение при увеличении доходов избирателей вследствие снижения федеральных налоговых ставок приобретает вид ломаной, что не позволяет существенно увеличить расходы субнационального бюджета. В то же время, предоставление гранта приводит к эффектам, описанным в традиционных моделях.

Существуют и иные работы, объясняющие причины отклонений наблюдаемых эффектов, оказываемых межбюджетными грантами на расходы субнациональных властей. Так, в работе Э.Зампелли [20] рассматриваются особенности целевых видов межбюджетных трансфертов. В частности, утверждается, что если увеличение расходов на производство субсидируемых видов общественных благ сверх некоторого уровня не является приоритетным для властей – получателей целевых грантов, органы власти уменьшают собственные расходы на производство данных видов общественных благ, направляя высвободившиеся средства на финансирование иных видов общественных благ. Таким образом, целевые гранты в отсутствие ограничений на объем собственных расходов грантополучателей на производство субсидируемых общественных благ являются более сложным видом нецелевых трансфертов, которые в большей степени увеличивают доходы грантополучателей, но не приводят к значительному изменению относительных цен общественных и частных благ.

1.3. Модели распределения межбюджетных выравнивающих трансфертов.

Рассмотрим вторую составную часть проблемы воздействия межбюджетных грантов на фискальное поведение субнациональных властей – возможные принципы выравнивания, которыми руководствуются национальные власти при распределении финансовой помощи. Модели распределения финансовой помощи национальными властями исходят, прежде всего, из предположений о приоритетах последних при выделении финансовых ресурсов, оставляя большей частью за рамками анализа конкретные аспекты связанных с ними решений получателей средств.

Модели распределения национальными властями финансовой помощи бюджетам субнациональных образований можно разделить [21] на модели без введения ограничения на средства национального бюджета, направляемые на цели межбюджетного выравнивания [22] , и модели, учитывающие ограниченность средств федерального бюджета и подразумевающие, что источником ресурсов для выравнивающих трансфертов являются бюджеты территорий-доноров.

Фактически национальный бюджет получает доходы, в том числе и на осуществление межбюджетного выравнивания, с помощью взимания налоговых доходов на территории регионов. В этом случае процесс распределения финансовой помощи может быть задан уравнениями, описывающими как объем субсидий регионам, так и критерии выравнивания. Однако при введении в модели распределения трансфертов величины бюджета национальных властей их анализ значительно усложняется [23] . Поэтому ниже мы рассмотрим модели, предполагающие, что национальный бюджет располагает достаточным объемом средств, направляемых на распределение финансовой помощи. Можно выделить несколько базовых вариантов моделей расчета объема финансовой помощи регионам (в расчете на одного потребителя общественных благ) [24] .

Первая группа моделей распределения грантов сводится к их выделению с целью погашения разницы между оценкой расходных и доходных показателей субнациональных бюджетов. Одним из наиболее простых вариантов расчета сумм финансовой помощи субнациональным бюджетам является покрытие разрыва между расходами и доходами субнациональных бюджетов, либо некоторой оценкой их средней величины. Данный способ расчета трансфертов включает следующие основные формы расчета сумм финансовой помощи.

1. Выделение трансферта в зависимости от фактической величины собственных доходов и расходов бюджета территории (т.е. погашение разности между доходами и расходами субнациональных бюджетов). Такая форма распределения финансовой помощи применяется обычно в государствах с низкой степенью автономии субнациональных властей как в вопросах определения уровня расходов, так и доходов субнациональных бюджета (система распределения дотаций в СССР, системы выделения безусловных трансфертов в Италии [25] ).

2. Выделение трансфертов таким образом, чтобы расходы субнациональных бюджетов устанавливались на стандартном уровне независимо от налогового потенциала территорий. При необходимости стимулирования усилий грантополучателей по сбору собственных налогов формулы могут включать в себя показатели налогового потенциала [26] . Описанная схема используется в целях распределения как выравнивающих трансфертов, так и оказания специфических видов финансовой помощи (например, дополнительная финансовая помощь бюджетам земель в ФРГ [27] , ежегодный блочный грант в Великобритании [28] ).

Методики распределения финансовой помощи между бюджетами нижестоящих уровней могут совмещать в себе критерии фактических и нормативных показателей. При этом национальные власти могут установить критерий достаточности собственных средств на покрытие необходимых расходных потребностей и выделять финансовую помощь, исходя не из абсолютного значения разрыва между расходными и доходными показателями региональных бюджетов, а основываясь на некоторой предельной величине данного разрыва (например, по отношению к региональным нормативным расходам), которая подлежит субсидированию с помощью трансфертов (например, режим передачи налоговых грантов в Великобритании под названием capping [29] ).

Вторую группу моделей распределения выравнивающих трансфертов формируют модели выделения финансовой помощи с целью приведения региональных фискальных показателей в соответствие со средними или нормативными показателями, т.е. в зависимости от соотношения налогового потенциала властей – получателей финансовой помощи со стандартным показателем налогового потенциала [30] . Т.к. использование такой схемы может стимулировать регионы к повышению величины гранта через увеличение уровня налоговых ставок, а значит – к повышению уровня бюджетных расходов [31] , описанная схема межбюджетного выравнивания не находит широкого применения. Однако в качестве примера можно привести канадскую систему распределения средств в рамках программы выравнивающих трансфертов (Equalization payments) [32] .

Помимо рассмотренных вариантов возможно выделение трансферта в зависимости от соотношения расходных показателей: например, соотношения нормативной потребности субнациональных бюджетов в осуществлении расходов и фактических субнациональных бюджетных расходов. Такая система распределения финансовой помощи может применяться в государствах с низкой степенью межтерриториальной дифференциации налоговой базы, а также, если целью трансферта является предоставление финансирования для осуществления определенных видов расходов, без принятия во внимание наличия и размера доходных источников (например, целевые гранты субнациональным бюджетам на развитие транспорта в Италии [33] ).

Выше были рассмотрены различные схемы межбюджетного выравнивания, основанные на простейших расходных и доходных показателях субнациональных бюджетов. Между тем, в литературе приводятся описания более сложных выравнивающих механизмов. Так, построение системы межбюджетных трансфертов может быть направлено на выравнивание таких показателей, как интенсивность изменения расходов субнациональных бюджетов (с учетом дифференциации расходных потребностей) при изменении налоговых усилий субнациональных властей, или эластичность изменения расходов субнациональных бюджетов по показателю налоговых усилий субнациональных властей. Д.Кинг [34] приводит несколько вариантов построения такой формулы.

Рассмотренная в данном разделе группа моделей в недостаточной степени учитывает влияние той или иной схемы распределения трансфертов на налоговые решения субнациональных властей, ограничиваясь анализом бюджетного ограничения органов власти – получателей финансовой помощи (равенство субнациональных бюджетных расходов сумме налоговых доходов и финансовой помощи). Модели, приведенные в предыдущем разделе, описывающие влияние грантов на решения субнациональных властей, оставляют за рамками анализа приоритеты органа власти, распределяющего финансовую помощь, а также схемы распределения финансовой помощи. Между тем, можно предположить, что эффект, оказываемый межбюджетными трансфертами на решения получателей финансовой помощи, определяется не только типом трансферта, но также и схемой распределения финансовой помощи.

Нам представляется, что важным и недостаточно изученным аспектом функционирования систем оказания центром финансовой помощи субнациональным властям является влияние различных схем выравнивания на выбор субнациональными властями параметров финансовой политики. Естественно предположить, что подобный выбор зависит как от модели распределения финансовой помощи (включая тип выделяемого гранта), так и от предпочтений субнациональных властей, характеристик общественных и частных благ на субнациональном уровне и т.д. С учетом данного предположения далее мы проанализируем особенности распределения выравнивающих трансфертов в Российской Федерации, а также интегрируем основанную на рассмотренных выше моделях схему распределения финансовой помощи между российскими регионами в классическую модель, описывающую эффекты воздействия грантов на решения субнациональных властей, осуществляющих выбор объемов предоставляемых в регионе общественных и частных благ.

2. Моделирование финансового поведения субнациональных властей

2.1. Распределение финансовой помощи между субъектами  Российской Федерации.

Предоставление финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета осуществляется по многим каналам, относительная величина которых на протяжении последних лет была подвержена существенным изменениям. Основными каналами передачи средств федерального бюджета регионам являются дотации (получившие название трансфертов) из федерального фонда поддержки регионов (ФФПР), субвенции и субсидии на финансирование отдельных видов региональных бюджетных расходов, прочие дотации (в том числе средства, передаваемые в рамках осуществления взаимных расчетов). В таблице 1 приведены данные о величине отдельных видов федеральной финансовой помощи субъектам Федерации в 1992-2002 гг.

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002*

Дотации и субвенции

0,00

0,02

0,09

0,06

0,09

0,13

0,10

0,06

0,15

0,54

0,34

Субвенции**

0,79

0,69

0,42

0,12

0,12

0,09

0,02

0,20

     

Трансферты из ФФПР

0,00

0,00

0,36

1,17

1,04

1,22

1,12

0,99

0,96

1,14

1,62

Субсидии и субвенции из Фонда компенсаций

                 

0,37

0,45

Государственная поддержка дорожного хозяйства

             

0,18

0,11

0,27

0,33

Средства, переданные по взаимным расчетам

0,61

1,95

2,54

0,42

0,81

0,43

0,36

0,14

0,28

0,05

0,00

Прочие виды финансовой помощи***

0,09

0,03

0,02

0,06

0,28

0,64

0,00

-0,20

0,03

0,19

0,29

Всего: средства, переданные бюджетам других уровней власти

1,49

2,7

3,4

1,8

2,3

2,5

1,60

1,36

1,54

2,56

3,03

*план

** до 1999 года субвенции выделялись отдельной строкой в отчетности об исполнении федерального бюджета

*** включает сальдо по федеральным бюджетным ссудам

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты авторов

В целях формирования гипотезы о том, на основе каких принципов выделяется финансовая помощь регионам, коротко остановимся на официально используемых механизмах распределения отдельных видов помощи. Анализ методики распределения трансфертов из ФФПР и способов распределения дополнительной финансовой помощи в 1994 – 1998 годах показывает, что они были непосредственно направлены на компенсацию прогнозируемых либо фактических разрывов между доходами и расходами консолидированных бюджетов субъектов Федерации [35] .

Внедрение, начиная с 1999 года, новой методики распределения трансфертов из ФФПР предусматривает выделение основной части трансфертов пропорционально отклонению налогового потенциала субъектов Федерации в расчете на душу населения от среднего по стране уровня с учетом показателя межрегиональной дифференциации объема и стоимости расходов на предоставление региональных общественных благ по Российской Федерации, который получил название индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов отражает межрегиональную дифференциацию стоимости и объема бюджетных расходов на основании косвенных факторов, определяющих потребности в предоставлении тех или иных видов общественных благ в различных регионах, связанные с межрегиональными различиями в возрастной структуре населения, а также в географических, климатических и других условиях.

Таким образом, согласно используемой в настоящее время методике величина выделяемого региону трансферта из ФФПР прямо пропорциональна значению индекса бюджетных расходов и обратно пропорциональна оценке налогового потенциала для региона. В результате, с определенной степенью условности можно считать, что соответствующее распределение трансфертов оказывается направленным на погашение разрыва между налоговым потенциалом и расходными потребностями, отражаемыми индексом бюджетных расходов. Следует учитывать также то, что на практике распределение трансфертов осуществлялось в том числе с учетом их величины, установленной в предыдущие годы, т.е. непосредственно с учетом разрыва между региональными доходными и расходными показателями.

Часть дотаций (прежде всего средства, передаваемые по взаимным расчетам), и субвенций, являются неформализованными нерегулярными видами федеральной финансовой помощи, величина которых в настоящее время по-прежнему велика. В целом можно сказать, что распределение указанных средств направлено на покрытие текущих бюджетных разрывов консолидированных региональных бюджетов.

Как отмечено выше, финансовая помощь, выделяемая с целью осуществления межтерриториального выравнивания возможностей по предоставлению общественных благ, может быть направлена либо на компенсацию недостатка бюджетных доходов субъекта Федерации, характеризуемого уровнем доходов ниже среднего, либо на повышение региональных бюджетных расходов либо на погашение разрыва между необходимыми с точки зрения грантодателя региональными бюджетными расходами и некоторой оценкой доходов консолидированных региональных бюджетов. В случае Российской Федерации, несмотря на имеющиеся в Бюджетном Кодексе (см. ст. 135 Бюджетного кодекса) утверждения, о том, что нецелевая федеральная финансовая помощь направлена на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности регионов (что подразумевает обеспечение равных возможностей региональных властей по предоставлению общественных благ путем выравнивания получаемых ими бюджетных доходов), фактический анализ бюджетной практики показывает наличие других целей у системы межбюджетной помощи. На основе сказанного выше может быть выдвинута гипотеза о том, что федеральная финансовая помощь российским регионам выделяется в целях финансирования разрыва между установленными законодательством расходными обязательствами и потенциальными (рассчитанными в соответствии с оценками федерального центра) бюджетными доходами. При этом оценки расходных обязательств и потенциальных доходов на практике в большей или меньшей степени (различной в разные годы) основывались как на фактических значениях доходов и расходов, так и на нормативных величинах расходных потребностей и налогового потенциала.

Подобный процесс межбюджетного выравнивания формально можно описать с помощью модели распределения финансовой помощи, использующей различные функции общественного выбора. В классе наиболее простых моделей распределения финансовой помощи удобно использовать роулсианский (минимаксный) тип функции полезности национальных властей, предполагающий выравнивание благосостояния различных регионов для достижения оптимума. При использовании роулсианского критерия выбора объемов финансовой помощи наиболее справедливое распределение финансовой помощи будет направлено на максимизацию полезности в наиболее бедных регионах.

Соответственно, возникает вопрос о критерии бедности регионов, который может быть использован в целях межбюджетного выравнивания. Речь идет о выборе между традиционными индикаторами бедности, такими как объем доходов или расходов регионального бюджета, величина валового регионального продукта (ВРП) на душу населения, величина располагаемых доходов населения региона, показатели дифференциации доходов населения (коэффициент Джинни, доля населения с доходами, меньшими прожиточного минимума), и показателями, учитывающими не только доходы в различных регионах, но и потребность в осуществлении расходов на обеспечение частными и общественными благами.

Если федеральные власти располагают оценками доходов региона и оценкой величины желаемых, с их точки зрения, расходов регионального бюджета, то мерой бедности для различных регионов должен быть не просто уровень его доходов, а величина доходов, приведенная в соответствие с расходными потребностями данного региона. Такой величиной может служить разность между оценкой потенциальных (или фактических) доходов регионального бюджета и нормативных (или фактических) расходов регионального бюджета (или их отношение). Заметим, что результаты оценок зависимости разности между нормативными расходами и потенциальными доходами региона от величины ВРП в регионе на панельных данных 1994-2000 гг. для 88 российских регионов показывают, что существует устойчивая значимая отрицательная зависимость рассчитанного нами дефицита бюджета от величины валового регионального продукта (оценки на душу населения).

При так понимаемом определении нуждаемости в простейшем случае национальные власти для каждого региона выбирают долю погашаемого разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом (т.е. софинансируют разрыв между возможностями по мобилизации налоговых доходов и расходными обязательствами) при наличии бюджетного ограничения на суммарную величину финансовой помощи из национального бюджета. В этом случае оптимизационная задача распределения финансовой помощи может быть записана следующим образом:

 при ограничении ,

(1)

где

Tri   – объем финансовой помощи, получаемой i-ым регионом из федерального бюджета;

    – потенциальные доходы бюджета получателя финансовой помощи;

   – оценка необходимых (нормативных) расходов бюджета получателя финансовой помощи;

Tr        – суммарный объем федеральной финансовой помощи регионам.

Решением этой задачи является следующая формула распределения финансовой помощи регионам:

,

(2)

где g определяется из условия

(3)

В результате, оптимальной стратегией центра является выделение каждому субъекту Федерации финансовой помощи, за счет которой финансируется одинаковая для всех регионов доля от наблюдаемого для данного региона разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом. При этом доля погашаемого разрыва одинакова для всех субъектов Федерации и равна отношению средств, выделенных на финансовую помощь регионам, к суммарной по всем регионам нормативной потребности в финансировании разрыва между доходными возможностями и расходными потребностями. Аналогичная формула расчета финансовой помощи может быть выписана для случаев, когда федеральные власти ориентируются не на нормативные значения субнациональных бюджетных расходов и доходов, а на фактические значения, или когда в расчет принимаются одновременно как фактические значения, так и нормативные оценки.

Таким образом, проведенный анализ позволил нам сформулировать гипотезу о том, что в России выделение федеральными властями финансовой помощи регионам осуществляется в целях покрытия разрыва между доходными и расходными показателями региональных бюджетов, что соответствует модели распределения федеральным центром финансовой помощи между регионами на основе роулсианского критерия выравнивания. Эта гипотеза будет использована нами далее при построении теоретической модели фискального поведения региональных властей [36] .

2.2. Описание модели фискального поведения региональных властей.

 Для анализа фискального поведения региональных властей построим простую теоретическую модель. Будем предполагать, что федеральные власти устанавливают единые для всех субъектов Федерации правила формирования доходной базы (доли доходов от федеральных налогов, зачисляемых в региональные бюджеты, перечень региональных и местных налогов, методы расчета величины предоставления нуждающимся регионам финансовой помощи). Основываясь на заданных правилах, региональные власти принимают решения, касающиеся формирования доходов регионального бюджета и осуществления расходов, в целях предоставления общественных благ. Будем также предполагать, что соответствующие решения осуществляются региональными властями, исходя из соображений обеспечения себе максимальной общественной поддержки со стороны населения региона. Одновременно будем считать, что для избирателей важнейшими критериями, характеризующими региональную власть, являются объем и структура предоставления общественных благ в регионе, а также уровень налоговой нагрузки (величина ставок региональных налогов, масштабы предоставляемых налоговых льгот и др.). При таких предположениях возникает определенная сопоставимость предпочтений властей и населения, естественная в системе, предполагающей выборность региональных властей.

Пусть целевая функция зависит от двух показателей – величины расходов консолидированного бюджета региона (положительно) и налоговых доходов, поступающих в распоряжении региона (отрицательно). Региональные налоговые доходы определяются выбранным уровнем ставок региональных и местных налогов, а также нормативами отчислений федеральных налогов в региональные и местные бюджеты. Таким образом:

,

(4)

где E      – расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации (как показатель, отражающий уровень предоставления общественных благ в регионе);

Т            – налоговые доходы консолидированного бюджета субъекта Федерации (поступления доходов от местных и региональных, а также федеральных налогов, в региональный и местные бюджеты).

Рассматривая функцию полезности в таком виде, мы предполагаем, что расходы региональных бюджетов не включают в себя трансфертов населению, а доходы представляют собой налоговые поступления, сокращающие потребление частных благ. При таких предпосылках приведенную формулировку модели можно рассматривать как задачу, аналогичную классической задаче выбора домашнего хозяйства между частным и общественным благом [37] .

Формулировка (4) может быть записана также в других терминах:

,

(5)

где Y    – валовой доход региона.

Подобная запись учитывает тот факт, что рост налогов приводит к сокращению располагаемого дохода и сокращению потребления частных благ.

Региональные власти максимизируют функцию полезности (4) или (5) при ограничении, что расходы регионального бюджета не должны превышать суммы собственных доходов и получаемой финансовой помощи:

Е lb Т+Tr,

(6)

где Tr – объем финансовой помощи, которую получает регион из федерального бюджета.

Как было показано выше, будем предполагать, что объем финансовой помощи определяется пропорционально разрыву между оценкой расходов и оценкой доходов регионального бюджета с некоторым коэффициентом g. Предположим также, что оценки расходов рассчитываются как сумма фактических расходов с весом a и нормативов расходных потребностей региона с весом (1-a). Аналогично, оценка доходов рассчитывается как взвешенное среднее между фактическими доходами регионального бюджета с весом b и потенциально возможными собственными доходами (налоговым потенциалом) с весом соответственно (1-b).

Значения коэффициентов a и b показывают, в какой мере процедуры оценки федеральными властями значений финансовой помощи регионам зависят от фактических и нормативных (потенциальных) показателей доходов и расходов, а g отражает, в какой мере результаты распределения финансовой помощи оказывают воздействие на бюджетную обеспеченность регионов – получателей средств. Величина, в соответствии с которой при распределении финансовой помощи учитываются фактические и нормативные (потенциальные) расходы и доходы региона может быть интерпретирована как степень софинансирования со стороны федерального бюджета фактических расходов региона (софинансирование производства и потребления общественных благ или уменьшение цены общественного блага) и его участия в формировании доходов региона [38] (софинансирование потребления частного блага в регионе или уменьшение цены частного блага). Коэффициент g может быть проинтерпретирован как степень участия центра в финансировании разрыва между оценками расходов и доходов бюджета региона.

Таким образом, модель, исходя из которой, федеральные власти распределяют финансовую помощь между субъектами Федерации, предполагается следующей:

,

(7)

где     – налоговый потенциал субъекта Федерации, рассчитанный исходя из собственных и регулирующих налоговых доходов;

          – нормативы расходных потребностей субъекта Федерации.

Данная модель использует в качестве параметров оценки налогового потенциала регионов и нормативов расходов региональных бюджетов. При теоретическом анализе мы будем считать их заданными экзогенно. Для проведения эмпирических оценок (см. ниже) мы использовали собственные оценки налогового потенциала и нормативов расходных потребностей субъектов Российской Федерации. Оценки налогового потенциала представляют собой теоретические значения величины обязательств по всем видам налоговых доходов, поступающих в консолидированные региональные бюджеты, в регрессионном уравнении, объясняющими переменными в котором являются оценки величины налоговой базы по отдельным видам налоговых доходов [39] . Оценки нормативов расходных потребностей представляют собой сумму теоретических значений расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации по отдельным статьям, полученных из уравнений, в которых объясняющими переменными являются доходы консолидированных региональных бюджетов и набор факторов, характеризующих как необходимый объем предоставления соответствующих общественных благах, так и затраты на их предоставление (экономические, географические, социальные, демографические факторы) [40] .

2.3. Анализ модели финансового поведения региональных властей.

Предлагаемая модель достаточно проста и по своей сути аналогична модели потребительского выбора между благом (расходами на предоставление общественных благ) и антиблагом (налоговыми сборами) с параметрически заданным бюджетным ограничением. Условия первого порядка (необходимые, а при соответствующих предположениях о выпуклости функции полезности и ее кривых безразличия, – и достаточные условия) после преобразования и исключения переменной Лагранжа дают следующее условие оптимума в этой простой модели (5) -(7) – соотношение для предельной нормы замещения между увеличением расходов и снижением налогового бремени:

MRSET = .

(8)

Таким образом, предельная норма замещения изменения расходов регионального бюджета изменением налогового бремени в регионе зависит от правил, согласно которым происходит распределение финансовой помощи регионам, т.е. от величины параметров a, b и g (мы предполагаем, что все значения параметров не превосходят единицы).

Из выражения (7) следует, что ag и bg представляют собой долю софинансирования из федерального бюджета отклонений фактических расходов и доходов от их нормативных или потенциальных значений. Поэтому предельная норма замещения (8) – это отношение доли собственного финансирования отклонения бюджетных расходов от нормативов расходных потребностей к доле собственного финансирования отклонений бюджетных доходов от налогового потенциала. При этом ключевое значение имеют не столько сами доли собственного финансирования, сколько различия между ними, т.е. то, в равной ли степени федеральные власти принимают участие в софинансировании отклонений доходов и расходов от их нормативных (потенциальных) значений.

Для того, чтобы получить более подробные результаты анализа, рассмотрим в качестве примера модель с функцией полезности региональных властей в виде функции с постоянными эластичностями. Предпосылка о том, что функция полезности имеет такой вид, позволяет с небольшими ограничениями общности упростить использование модели в целях анализа сравнительной статики. Предлагаемый вариант функции полезности имеет вид:

U(E, T) = ln E + w ln (Y-T), [41]

(9)

где w        – параметр функции полезности.

Для удобства дальнейшего изложения преобразуем ограничения модели, подставляя выражение для определения объема финансовой помощи (7) в ограничение (6) и группируя вместе слагаемые с E и T. В результате получим единственное ограничение для задачи максимизации полезности:

E (1-ga) – T (1-gb) = gA,

(10)

где

A = (1-a) - (1-b). .

(11)

Выражение A (11) , умноженное на параметр g, является частью финансовой помощи, выделяемой региону на основе экзогенно заданных характеристик субъекта Федерации: нормативов расходных потребностей и налогового потенциала и не зависит от их фактических значений. Соответственно, величина Tr - gА = g(aE - bT) представляет собой часть финансовой помощи, которая выделяется исходя из фактических значений доходов и расходов бюджета региона, скорректированных на параметры a и b.

Решая задачу максимизации полезности (9) при ограничениях (10) и (11) , получим следующие выражения для оптимальных E* и T*, которые зависят от параметров задачи:

(12)

.

(13)

На основе анализа выражений (12) -(13) можно рассмотреть, какое влияние на оптимальный выбор региональных властей оказывает изменение различных параметров, входящих в модель и определяющих характер методики распределения центром финансовой помощи на фискальное поведение региональных властей, выражающееся в выборе уровня налогового бремени и бюджетных расходов [42] .

Полученные из модели результаты анализа сравнительной статики (знаки производных оптимальных расходов и налоговых сборов регионального бюджета) можно объединить в следующую таблицу 2:

Таблица 2. Знаки частных производных оптимальных значений налоговых доходов и расходов (регион является реципиентом финансовой помощи).

 

Y

a

b

g

Производная E*

+

+

+

 ?#

Производная T*

+

+

+

 ?##

# -             “+”, если a^3b; зависит от соотношения Y(a-b) и A, если a<b;

## -            “+”, если A<0; “–“, если A>0.

Как видно из результатов анализа, происходящее увеличение доналогового дохода экономических агентов в регионе, вызванное либо ростом уровня экономической активности, либо трансфертом дохода экономическим агентам, приводит к увеличению как уровня налоговых сборов, так и расходов, осуществляемых из регионального бюджета. При этом степень увеличения сбора налогов зависит от предпочтений региональных властей при сравнении объемов частных и общественных благ, потребляемых в регионе, и не зависит от применяемой формулы расчета финансовой помощи из федерального бюджета. В то же время при росте дохода расходы бюджета растут тем больше, чем больше значение предельной нормы замещения уровня налогообложения объемом расходов в оптимальной точке. Таким образом, чем меньше b  (чем больше ориентация федеральных властей при расчете объема финансовой помощи на налоговый потенциал по сравнению с фактическими доходами бюджета) и чем больше a (чем больше ориентация федеральных властей на фактические расходы бюджета) при выделении региону финансовой помощи, тем больше рост предложения общественных благ при росте доходов экономических агентов.

Важное значение при формировании методики имеет адекватная оценка налогового потенциала региона и его расходных потребностей. Как показано в таблице, чем выше значение , тем больше значение оптимальной величины расходов бюджета и меньше значение налоговой нагрузки, выбираемые региональными властями. Влияние оценки величины налогового потенциала – обратное: чем выше , тем больше собираемые налоговые доходы и тем меньше осуществляемые расходы из регионального бюджета. Однако необходимо учитывать, что нормативы, характеризующие расходные потребности, и оценки налогового потенциала не могут быть использованы для формирования каких-либо стимулов поведения региональных властей. Являясь параметрами методики распределения финансовой помощи, эти оценки определяются индивидуально для каждого региона, поэтому какое-либо варьирование ими приводит к перераспределению объемов финансовой помощи между регионами. Изучение возникающих при этом эффектов выходит за рамки настоящей работы.

При анализе воздействия величины покрытия центром разрыва между оценкой расходов и доходов региона на выбор региональными властями оптимальных величин доходов и расходов бюджета следует обратить внимание на неоднозначное воздействие того или иного изменения этого параметра. Модель показывает, что при разных значения других параметров задачи (степени софинансирования со стороны федерального бюджета бюджетных расходов региона, участия в формировании доходов, величин нормативов расходных потребностей и налогового потенциала) воздействие изменения величины финансовой помощи на налоговые доходы, собираемые в регионе, и осуществляемые бюджетные расходы может быть различным.

При симметричной модели распределения (одинаковая ориентация  федеральных властей при расчете объема выделяемой финансовой помощи на налоговый потенциал и на нормативы расходных потребностей) пропорциональное увеличение финансовой помощи приводит к увеличению бюджетных расходов и сокращению налоговых доходов – увеличение валового дохода региона приводит к увеличению потребления частных и общественных благ в регионе. Эта же ситуация наблюдается также в том случае, когда федеральные власти не принимают во внимание фактические доходы и расходы субъекта Федерации, а ориентируется только на их нормативные (потенциальные) значения. Это позволяет сделать вывод о том, что если центр стремится избежать возникновения стимулов к изменению региональными властями финансовой политики в целях воздействия на величину выделяемой им финансовой помощи, то федеральным властям следует применять методику расчета ее величины, основанную на симметричных правилах учета нормативных значений доходов и расходов. В данном случае выделяемая финансовая помощь будет вызывать только эффект дохода, то есть способствовать увеличению расходов регионального бюджета на предоставление общественных благ на величину, меньшую выделяемой финансовой помощи, и приводить к (также меньшему) сокращению налогового бремени, позволяющему экономическим агентам увеличить потребление частных благ.

В случае, если модель распределения является несимметричной и принимает во внимание в большей степени, например, фактические расходы (налоговые доходы), то помимо эффекта дохода возникает эффект замещения, связанный с поворотом бюджетного ограничения, в сторону увеличения расходов (уменьшения доходов). В результате пропорциональное увеличение финансовой помощи может при определенных соотношениях параметров задачи приводить как к увеличению, так и к уменьшению доходов и расходов регионального бюджета (см. табл. 2).

При увеличении степени опоры модели распределения финансовой помощи на фактические расходы (a), дополнительное софинансирование расходов со стороны федерального бюджета стимулирует увеличение расходов. Если при этом софинансирование осуществляется не в полном размере, то региональные власти даже несколько наращивают налоговые доходы, компенсируя соответствующее снижение полезности увеличением расходов. Наоборот, если увеличивается степень опоры модели распределения финансовой помощи на фактические доходы (b), то региональные власти стремятся снизить доходы бюджета (снизить налоговое бремя), так как это снижение доходов будет замещено федеральной помощью, соответственно, если софинансирование со стороны федерального центра не полное, то происходит некоторое снижение расходов регионального бюджета.

Полученные результаты позволяют предположить, что при помощи параметров модели распределения финансовой помощи федеральные власти могут создавать различные фискальные стимулы в зависимости от целей проводимой экономической политики. Так, например, если задачей центра является минимизация масштабов утечки выделяемой финансовой помощи в частный сектор, то для этого следует установить правила, обеспечивающие значительно большую степень софинансирования фактических расходов, чем степень участия в формировании доходов (значительное превышение a над b). И, наоборот, если приоритетной задачей федеральных властей является сокращение расходов, то при значительном превышении параметра b над a при увеличении величины финансовой помощи под воздействием эффекта замещения происходит сокращение налоговых доходов и в зависимости от соотношения параметров – уменьшение расходов, то есть финансовая помощь будет в большой мере использоваться на увеличение потребления частных благ.

Заключение

Проведенный в статье анализ различных подходов к изучению механизмов распределения центральным правительством грантов бюджетам субнациональных административно-территориальных образований и механизмов воздействия межбюджетных грантов на политику субнациональных властей в области налогообложения и бюджетных расходов показывает, что различное устройство схем финансовой помощи в конкретной стране (финансирование разрыва между фактическими доходами и расходами региональных бюджетов, выравнивание потенциальных или фактических бюджетных доходов регионов, выравнивание уровня расходов региональных бюджетов и др.) зависит как от желаемых результатов распределения финансовой помощи, а во-вторых, от особенностей государства, в котором происходит распределение такой финансовой помощи (степень дифференциации уровня экономического развития субнациональных административно-территориальных образований, распределение властных полномочий в области доходов и расходов бюджетов между уровнями бюджетной системы, степень бюджетной независимости субнационального уровня власти и др.).Как правило, наиболее распространенной целью распределения нецелевой финансовой помощи является межтерриториальное выравнивание уровня предоставления общественных благ. Однако указанные экономико-политические особенности конкретных стран обусловливают существование различий между принципами распределения межбюджетных трансфертов в различных государствах.

Традиционные модели, изучающие влияние воздействие различного типа грантов центрального правительства на налогово-бюджетные решения получателей финансовой помощи, рассматривают оптимальное распределение ресурсов между производством (потреблением) частных и общественных благ. Такой подход позволяет выделить изменение оптимального выбора региональных властей при получении ими финансовой помощи под воздействием эффекта дохода и эффекта замещения. При этом, если региональные власти обладают собственными предпочтениями, отличными от предпочтений медианного избирателя или репрезентативного потребителя, то их выбор будет отличаться от предполагаемого классическими моделями.

В построенной нами простой теоретической модели используемая центральным правительством схема распределения грантов между регионами интегрируется в классическую модель выбора региональными властями варианта финансовой политики, определяемого объемом взимаемых региональных налогов и предоставляемых общественных благ. Такой подход в отличие от рассмотренных в обзоре моделей позволил включить в анализ последствий выделения грантов регионам на решения субнациональных властей не только рассмотрение типа и условий выделяемой финансовой помощи, но также и принципы (механизмы) ее распределения, используемые федеральным центром. Выдвинутая нами гипотеза о том, что в Российской Федерации в целом распределение финансовой помощи происходит в соответствии с двумя критериями – величиной расходов и доходов субнациональных бюджетов (оценок потенциальных доходов и потребностей региональных бюджетов в расходах), а также соотношением между ними, позволила сформулировать бюджетное ограничение в модели выбора региональной финансовой политики.

Анализ построенной теоретической модели показал, что возможное влияние финансовой помощи на решения субнациональных властей в области налоговой и бюджетной политики в существенной мере может зависеть от используемого федеральными властями механизма ее распределения. Важное значение при этом имеет пропорция федеральной помощи, выделяемая в виде финансирования разрыва между оценкой потенциальных доходов и оценкой нормативных расходов региональных бюджетов. Направление воздействия изменения объема финансовой помощи региону на выбираемые региональными властями значения величины собираемых налоговых доходов и осуществляемых бюджетных расходов может меняться в зависимости от соотношения между коэффициентом, учитывающий вес фактических расходов бюджета, и коэффициентом, учитывающий вес фактических налоговых доходов, используемых при расчете разрыва между оценкой доходов и расходов регионального бюджета. Так, при симметричной методике выделения финансовой помощи (т.е. в том случае, когда федеральные власти в равной степени софинансируют фактические расходы регионального бюджета и участвуют в формировании его фактических бюджетных доходов) изменение величины выделяемой финансовой помощи вследствие эффекта дохода должно приводить к росту расходов бюджета ее получателя на величину, меньшую величины увеличения финансовой помощи, при одновременном сокращении налоговых доходов бюджета получателя финансовой помощи.

Модель также показывает, что при методике распределения финансовой помощи, являющейся несимметричной относительно степени учета нормативных и фактических значений региональных бюджетных доходов и расходов, направления влияния изменений величины финансовой помощи на объемы расходов и доходов региональных бюджетов априорно не ясны, т.к. кроме эффекта дохода изменение величины финансовой помощи в этом случае приводит к возникновению эффекта замещения, влияние которого на оптимальные значения доходов и расходов регионального бюджета зависит от соотношения параметров модели распределения финансовой помощи [43] .



[1] Авторы выражают благодарность Р.М. Энтову, Р. Боудвею, М. Алексееву, В.П. Носко за предоставленные комментарии, замечания и советы в процессе работы над данной статьей. Данная работа является продолжением исследования, выполненного в рамках Российско-канадского консорциума CEPRA, см. П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев, И. Трунин, Е. Шкребела, «Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации», М.: CEPRA. 2001г. , http://www.iet.ru/.

[2] См. Oates (1972), pp. 16-17

[3] Среди базовых исследований в области фискального федерализма необходимо, прежде всего, выделить Wallace E. Oates "Fiscal Federalism", New-York: Harcourt Brace Jovanovich, – 1972 и R.A. Musgrave “The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy”, New York: McGraw-Hill, 1959

[4] Обзор исследований по данной проблеме см. Daniel L. Rubinfeld, "The Economics of the Local Public Sector" in Handbook of Public Economics, Vol. II Alan Auerbach and Martin Feldstein, eds., Amsterdam: North-Holland, 1987, стр. 571-645

[5] См. Wallace E. Oates and Robert M. Schwab "The Allocative and Distributive Implications of Local Fiscal Competition," // Competition Among States and Local Governments, D. Kenyon and J. Kincaid, eds. Washington, DC: Urban Institute, 1991, стр. 127-145, а также Roger Gordon "An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism" // Quarterly Journal of Economics, Vol. 97, 1983, стр. 567-586

[6] См. Robin Boadway "Recent Developments in the Economics of Federalism" // Canada: The State of the Federation 1999/2000. Toward a New Mission Statement for Canadian Federalism, ed. by Harvey Lazar, Queen's University (Kingston, Ont.). Institute of Intergovernmental Relations, 2000, стр. 44–45

[7] Подробнее см. Robin Boadway and Michael Keen, "Efficiency and the Optimal Direction of Federal-State Transfers" // International Tax and Public Finance, Vol. 3 (1996), стр. 137-155

[8] Обзор исследований в области фискального федерализма см. в Wallace E. Oates "An Essay on Fiscal Federalism" // Journal of Economic Literature, Vol. XXXVII (September 1999), стр. 1120-1149

[9] См. E.M. Gramlich "Intergovernmental Grants: A Review of the Empirical Literature" // The Political Economy of Fiscal Federalism, ed. Wallace E. Oates, Chapter 12, Lexington, MA: D.C. Heath and Company, 1977, стр. 219-239

[10] См. L.C. Thurow "The Theory of Grants-in-Aid" // National Tax Journal, 1966, #19, стр. 373-377

[11] Можно показать, что такие гранты должны быть направлены на поддержку низкодоходных административно-территориальных образований. Подробнее см. D. Netzer "State-local Finance and Intergovernmental Fiscal Relations" // The Economics of Public Finance, A.S. Blinder et al., Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1974

[12] Можно показать, что наиболее эффективным способом использования подобного механизма является построение контрактных взаимоотношений между национальными и субнациональными властями. Подробнее см. C.L. Schultze "Sorting Out the Social Grant Programs: An Economists' Criteria" // American Economic Review, Supplement (May, 1974), #64: стр. 181-189

[13] См. A.D. Scott “The Evaluation of Federal Grants” // Econometrica, N.S., #19, 1952, стр. 377-394, David F. Bradford and Wallace E. Oates. "Towards a Predictive Theory of Intergovernmental Grants" // The American Economic Review, Volume 61, Issue 2, Papers and Proceedings of the Eighty-Third Annual Meeting of the American Economic Association (May, 1971), стр. 440-448, R.A. Musgrave, P.B. Musgrave "Public Finance in Theory and Practice", N-Y: McGraw-Hill, 1989, стр. 447-450 H., Rosen “Public Finance” 5th ed., Irvin/McGraw Hill, 1998, David N. King "Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government", London: George Allen and Unwin, 1984, J.A. Wilde “Grants-in-aid: the analytics of design and response // National Tax Journal, #24, 1971, стр. 143-156

[14] См. E.M. Gramlich "Intergovernmental Grants: A Review of the Empirical Literature" // The Political Economy of Fiscal Federalism, ed. Wallace E. Oates, Chapter 12, Lexington, MA: D.C. Heath and Company, 1977, стр. 219-239

[15] См. Niskanen W.A., "Bureaucracy and Representative Government", New York City, Auldine, Atherton, 1971, Niskanen W.A., The Peculiar Economics of Bureaucracy" // American Economic Review, Vol. 58 (Supplement), May, 1968, стр. 293-305

[16] Thomas Romer and Howard Rosenthal. "An Institutional Theory of the Effect of Intergovernmental Grants." // National Tax Journal, Vol. 33 (December 1980): стр. 451-458

[17] См. Wallace E. Oates “Lump Sum Intergovernmental Grants Have Price Effects,” // Peter Mieszkowski and William H. Oakland, eds., Fiscal Federalism and Grants-in-Aid, Urban Institute, 1979: стр. 23-30.

[18] См. Break, George F. "Financing Government In a Federal System", Washington, D.C.: Brookings Institution, 1980

[19] См. D. King "Fiscal Tiers: The Economics of Multi-level Government" // London: Allen & Unwin, 1984

[20] См. Zampelli, Ernest M. "Resource Fungibility, the Flypaper Effect and the Expenditure Impact of Grants-in-Aid" // The Review of Economics and Statistics, Volume 68, Issue 1 (Feb., 1986), стр. 33-40

[21] За рамками нашего анализа останутся гранты, направленные на компенсацию создаваемых субнациональными властями внешних эффектов, которые носят более избирательный характер, что не позволяет говорить об общепринятых моделях их распределения.

[22] См., например, Michael Smart "Taxation Incentives and Deadweight Loss in a System of Intergovernmental Transfers", Working paper #UT-ECIPA-MSMART-96-03, Department of Economics, University of Toronto, July 22, 1996, Ronald C. Fisher, Leslie E. Papke "Local Government Responses to Education Grants" // National Tax Journal, Vol. LIII, No.1, 2000, Robert P. Inman "Federal Assistance and Local Services in the United Stated: The Evolution of a New Federalist Fiscal Order" in Harvey S. Rosen (ed.) Fiscal Federalism: Quantitative Studies, The University of Chicago Press, 1988

[23] См. R.A. Musgrave "Approaches to A Fiscal Theory of Political Federalism" // Public Finances: Needs, Sources and Utilization, National Bureau of Economic Research, New York, Princeton: Princeton University Press, 1961, стр. 97-122. В работе Черника также используется функция распределения целевых грантов с учетом ограниченности средств грантодателя. См. H.A.Chernick "An Economic Model of the Distribution of Project Grants" // P.Mieszkowski and W.H.Oakland (eds.), "Fiscal Federalism and Grants-in-Aid", Washington, D.C.: The Urban Institute, 1979, стр.81-103

[24] Подробный обзор схем распределения финансовой помощи см. в R.A. Musgrave "Approaches to A Fiscal Theory of Political Federalism" // Public Finances: Needs, Sources and Utilization, National Bureau of Economic Research, New York, Princeton: Princeton University Press, 1961, стр. 97-122 или в David N. King "The Theory of Equalization Grants", London: Institute for Fiscal Studies, Working Paper #8, June 1980).

[25] См. Emiliani, N., Sergio Lugaresi and Edgardo Ruggiero "Italy" in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997, стр.267-268

[26] Подробнее о понятии "налоговый потенциал" и способах его оценки см. Луговой О., С.Синельников-Мурылев, И.Трунин "Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации", М.: CEPRA, 2001, http://www.iet.ru/

[27] См. Paul B. Spahn, Wolfgang Foettinger "Germany" in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997

[28] См. Barry Potter "United Kingdom" in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997, стр.347

[29] См. Barry Potter "United Kingdom" in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997, стр.350

[30] Такая схема близка к схеме, приведенной в R.A. Musgrave "Approaches to A Fiscal Theory of Political Federalism" // Public Finances: Needs, Sources and Utilization, National Bureau of Economic Research, New York, Princeton: Princeton University Press, 1961, стр. 104

[31] См. Wallace E. Oates "Fiscal Federalism in Theory and Practice: Applications to the European Community" in Report of the Study Group of the Role of Public Finance in European Integration, Vol. II, Commission of the European Communities, April 1977, стр. 279-320, David N. King "Financial and Economic Aspects of Regionalism and Separatism", Commission of the Constitution Research Paper #10, HMSO, 1973

[32] См. T.J. Courchene, J. Martinex-Vazquez, C.E. McLure, Jr. and S B. Webb "Principles of Decentralization" in Marcelo M. Giugale and Steven B. Webb (eds.) Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization, Lessons from Mexico. Washington, D.C.: World Bank, 2000,, стр.101-103, Russel Krelove, Janet G. Stotsky and Charles L. Vehorn "Canada" in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997

[33] См. N.Emiliani, Sergio Lugaresi and Edgardo Ruggiero "Italy" in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997, стр.272

[34] См. David N. King "The Theory of Equalization Grants", London: Institute for Fiscal Studies, Working Paper #8, June 1980

[35] Подробнее о методах распределения федеральной финансовой помощи регионам см. «Российская экономика: тенденции и перспективы», годовые обзоры ИЭПП 1996-2000 гг.

[36] Соответствие этой гипотезы статистическим данным проверяется в эмпирической части исследования (см. П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев, И. Трунин, Е. Шкребела, «Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации», М.: CEPRA. 2001г. , http://www.iet.ru/).

[37] См. P.A. Samuelson "The Pure Theory of Public Expenditures" // Review of Economics and Statistics, #36, 1954, стр. 387-389,  A. Williams “The optimal provision of public goods in a system of local government” // Journal of Political Economy, #74, 1966, стр. 18-33.

[38] Софинансирование расходов означает, что при увеличении фактических расходов на единицу трансферт возрастает на величину, равную gb. Одновременно, участие в формировании доходов означает, что при сокращении фактических доходов бюджета на единицу трансферт увеличивается на величину ga. Соответственно, при росте фактических доходов происходит сокращение величины помощи, выделяемой центром.

[39] Подробнее см. О. Луговой, С.Синельников-Мурылев, И.Трунин "Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации", М.: CEPRA, 2001, http://www.iet.ru/.

[40] Подробнее см. П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев, И.Трунин "Построение и расчет нормативов по основным статьям расходов бюджетов субъектов Российской Федерации", М.: CEPRA, 2001, http://www.iet.ru/.

[41] При условии, что целевая функция представляет собой функцию вида (9) , прямая Y=T представляет собой асимптоту. Предполагается также, что 0 < T < Y.

[42] Подробно это сделано в работе П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев, И. Трунин, Е. Шкребела, «Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации», М.: CEPRA. 2001г. , http://www.iet.ru/

[43] Подробное изложение результатов эмпирических оценок модели распределения финансовой помощи приведены в работе П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев, И. Трунин, Е. Шкребела, «Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации», М.: CEPRA. 2001г. , http://www.iet.ru/.

Оглавление:

Примечания:

Полная версия: