У всякой проблемы есть простое и неправильное решение

Сегодня на совете по предпринимательству при правительстве рассматривается вопрос о введении НДС счетов, призванных искоренить возможности уклонения от этого налога. Эта мера находится в рамках пакета налоговых новаций, среди которых реформирование ЕСН, снижение НДС и повышение изъятий из сырьевого сектора. Нововведения должны привести к расширению налоговой база и увеличению сборов. По мнению заведующего лабораторией проблем фискального федерализма ИЭПП Ильи Трунина, положительные результаты нововведений не очевидны, проще предсказать какими будут негативные последствия. Экзотические формы администрирования НДС связаны с неспособностью государства обеспечить нормальное функционирование уже существующей системы, но практически никогда не дают заметного эффекта.

-- Какое место в налоговой реформе занимают последние проекты, связанные с изменениями в ЕСН и НДС? Это новый виток реформы или своего рода тонкая настройка?

-- Первоначально на заседание правительства предполагалось вынести такие вопросы, как НДС-счета, снижение ЕСН и налогообложение имущества физических лиц. Но в результате этот налоговый пакет вылился в несколько более масштабные изменения. Во-первых, должна увеличиться налоговая нагрузка на минерально-сырьевой сектор, во-вторых, это - изменение ЕСН и подоходного налога, в-третьих, это не только введение НДС счетов, но и установление единой ставки НДС на уровне 15 %. Потом рассмотрение этих проектов на правительстве было перенесено на март.

С нашей точки зрения, внесение этого пакета отличается некоторой безответственностью его авторов, по крайней мере, в части принимаемых на себя рисков. Если не вдаваться в подробности, то предлагается взять некоторый объем средств из минерально-сырьевого сектора, изменить налогообложение труда и систему администрирования НДС с одновременным снижением ставки, рассчитывая на то, что сокращение масштабов уклонения не приведет к существенным потерям бюджета. Эти меры составляют в некотором роде доходную часть пакета. Расходная часть пакета состоит в том, что мы все-таки значительно снижаем ставки ЕСН и НДС.

Тут важно понимать, что бюджетные потери от этой реформы очевидны. А, к сожалению, заложенные в пакет доходы - гораздо менее очевидны. Есть ненулевая вероятность того, что события будут развиваться не по оптимистичному, а по консервативному сценарию. То есть что цены на нефть в 2005 году будут на уровне 19-20 долларов за баррель, что практически исключает изъятие сколько-нибудь значимой величины дополнительных доходов из минерально-сырьевого сектора, а при реформе ЕСН не произойдет легализации доходов (потому что те, кто хотел легализоваться, уже это сделал). Кроме того, НДС-счета могут не привести с существенному увеличению сборов, а даже - вызвать их снижение.

Таким образом, риски реформы очень высоки. И совершенно непонятно, зачем в данный момент нужны такие радикальные изменения, как это укладывается в общую логику налоговой реформы.

На наш взгляд, масштабных изменений в конструкции тех налогов, реформа которых была проведена в последние годы, пока не требуется.

В принципе, желание снижать налоговое бремя оправдано. Однако непонятно, что скрывается за этим налоговым бременем и что мы понимаем под его снижением. Например, прохождение военной службы по призыву - это тоже своего рода налог в широком смысле. Причем налог на бедных. Но для того чтобы провести военную реформу, нам нужны бюджетные средства. Можно спорить о концепции и подходах к военной реформе, но никто не станет отрицать, что для сокращения срока службы до 6 месяцев, не говоря уже о контрактной армии, нужны бюджетные средства. Нужны деньги и на реформы здравоохранения, образования, государственной службы. При этом не совсем ответственно исходить из того, что цены на нефть будут высокими и что у нас действует закон Лафера, то есть при снижении налоговых ставок будет наблюдаться рост налоговых доходов.

-- Почему вы так осторожно оцениваете действия этого закона?

-- Эмпирических доказательств действия его не найдено. Конечно, зависимость между уровнем налогообложения и налоговой базой известна очень давно, однако к настоящему времени никто так и не научился точно прогнозировать, как эта зависимость действует в конкретной стране, в данное время и применительно к определенному набору изменений в налоговой системе. Именно поэтому успешные налоговые реформы, как правило, разрабатывались исходя из гипотезы, что в краткосрочной перспективе снижение налоговых ставок не приводит автоматически к расширению налоговой базы. Собственно так и поступало Правительство РФ, предлагая налоговые изменения, реализованные в 2000-2003 годах.

При снижении подоходного налога этот эффект не закладывали в расчеты, потом выяснилось, что рост действительно произошел. Мы говорили, что в условиях переходной экономики плоская шкала подоходного налога является более эффективной, чем существовавшая на тот момент система. То, что она привела к некоторому росту доходов, это лишнее доказательство ее эффективности, но это не обязательно должно происходить во всех случаях и применительно ко всем налогам. Когда такой же шаг был предпринят в отношении налога на прибыль, сопоставимого эффекта не было. Скорее наоборот - мы видим провал.

Так что если и возможно предполагать действие закона Лафера, то с некоторой долей вероятности, причем эта вероятность будет не очень высокой.

Если продолжить рассуждения о принципах налоговой реформы, то можно утверждать, что в условиях переходной экономики фактор стабильности налоговой системы и выполнение принятых обязательств сами по себе являются элементами налоговой политики. Например, в случае с налогом с продаж. Были аргументы за его сохранение, и против, но самым важным аргументом было то, что решение об его отмене было принято и законодательно закреплено в 2001 году. Изменение решения в 2003 году было бы важнейшим сигналом налогоплательщикам, что обязательства государства не всегда выполняются. И его легко экстраполировать на утверждения о неизменности плоской шкалы подоходного налога и так далее.

-- Как вы оценивает потери бюджета от снижения ЕСН и НДС?

-- По нашим оценкам бюджетные потери могут составить около 400 миллиардов рублей в условиях и ценах 2005 года. Это эффект от реформы ЕСН снижения НДС до 15% и изменения налогообложения минерального сектора. 120 млрд. приходятся на потери от снижения НДС. Конечно, НДС можно снижать. Вопрос в том, как это делать. Мы можем снизить его одновременно с отменой льготной 10% ставки. И на самом деле это разумно.

Если возвращаться к текущему этапу налоговый преобразований, то в чем смысл введения НДС счетов?

Идея с НДС счетами возникла после визита президента в Болгарию весной 2003 года. Там с 2003 года НДС-счета стали обязательными для всех. Получилось, что по итогам первых пяти месяцев после их введения произошел сильный рост поступлений от НДС. Это вселило оптимизм. Но постепенно этот рост снижался, пока по итогам года не выяснилось, что произошло снижение поступлений в реальном выражении. За год совокупные доходы от внутреннего НДС составили около 8% от общих сборов этого налога. (В России, кстати, на внутренний НДС приходится 75%). В номинальном выражении доходы выросли всего на пол процента, с учетом инфляции в 2% в реальном выражении это не рост, а падение.

При этом если учитывать что рост ВВП составил 4%, то есть часть увеличения доходов вызвано не улучшением собираемости, а ростом экономики, то реальное падение доходов еще более серьезно - 5 -6% или 0.5% ВВП.

Таким образом, пример Болгарии нас не убеждает, что НДС счета приведут к росту доходов в бюджет. Конечно, разработчики российской системы постарались учесть некоторые недостатки, но все равно, система НДС счетов не перекрывает все возможности для уклонения от НДС и не препятствует уклонению от других налогов. Она ведет к существенным издержкам для всех участников процесса. Во-первых, это - отвлечение оборотных средств. Во-вторых, возникает необходимость администрировать еще один или несколько банковских счетов, возрастает количество платежек и так далее. В свою очередь издержки государства связаны с тем, что контролировать нужно не только налогоплательщика и движение средств по расчетному счету, но и правила осуществления операций по НДС-счетам.

Важно и то, что эти издержки распределяются крайне неравномерно между различными секторами экономики. Декларируется, что введение НДС счетов будет сопровождаться либерализацией возмещения НДС при экспорте. Выгоды от этого получат экспортеры, а издержки на отвлечение капитала и администрирование будут выше у мелкого и среднего бизнеса. Конечно, снижение ставки налога до 15% является некоторой компенсацией издержек, но достаточно своеобразной в макроэкономическом смысле. В рамках проведения налоговой политики снижение налоговой ставки в целях компенсации издержек налогоплательщика естественно, если эти издержки связаны с увеличением его налоговых платежей. Тут же большая часть издержек заключается в затратах на обслуживание новой системы.

Таким образом, увеличение издержек не ведет прямо к увеличению доходов бюджета, и снижение ставки тоже снижает доходы, что приводит к чистым потерям для общества.

При этом еще раз надо подчеркнуть: выгоды от нововведения не очевидны.

Мы провели исследование и сравнили поступление налогов в разных странах. В исследовании учитывались такие факторы бюджетных доходов от НДС, как величина налоговой ставки, статус экономики (принадлежность ее к переходной экономике), уровень ВВП на душу населения. Получается, что наш уровень 6,6% ВВП это чуть выше среднего уровня страны близких с нашей по перечисленным факторам. И ожидать, резкого повышения уровня доходов в связи с НДС счетами было бы противоестественно.

--То есть эта мера рождена первым впечатлением от болгарского опыта?

-- Была некая эйфория от болгарских результатов. 90% в первые пять месяцев! И в институте мы тоже думали, почему до этого ни кто не додумался, ведь это делается элементарно - вводи НДС-счета и наслаждайся стопроцентной собираемостью налога. Но, как известно любая проблема имеет множество простых и не правильных решений. И решение об НДС счетах, по нашему мнению,- одно из них.

-- Какой может быть альтернатива введению НДС счетов?

-- На самом деле их несколько. Давайте посмотрим на причины уклонения от НДС. Уклонение, с которым борются НДС счетами, предполагает наличие фирм однодневок, которые исчезают - и налоги взять не с кого. Почему это происходит? Потому что фирма зарегистрирована на бомжа, с которого взять нечего, или по потерянным документам. Или она просто не сдает отчетность в налоговую и живет спокойно, и налоговая инспекция почему-то не беспокоится. Но наше законодательство и так не позволяет регистрировать фирмы по потерянным документам или не сдавать отчетность в налоговую.

Проблемы же возникают из-за особенностей функционирования системы налоговых органов и правоприменительной системы в целом.

Поэтому борьба с уклонением от налогообложения - это часть общей политики по совершенствованию системы государственного управления, органов внутренних дел, налогового администрирования, борьбы с коррупцией.

Второе. Сейчас у нас НДС не соответствует лучшей мировой практике, поскольку он взимается по кассовому методу. И, кроме того, у нас изначально все юридические лица являются налогоплательщиками, и только если их обороты ниже определенного порога их могут освободить от обязанностей налогоплательщика. Опасения налоговых органов относительно отказа от уплаты по кассовому методу понятны, но надо стремиться к переходу по методу начисления. Необходимо внедрять общепринятые в мировой практике принципы присвоения статуса налогоплательщика, определения налоговой базы, налогового кредита.

Третье. Необходимо совершенствовать процедуры регистрации налогоплательщиков и мониторинга их деятельности. То есть, например, налоговые органы, с учетом того, о чем мы говорили ранее, могут выдавать свидетельство о регистрации лица в качестве налогоплательщика, только убедившись, что фирма реально работает, имеет офис, дееспособных учредителей. Необходимо мониторить деятельность фирм, чтобы не было ситуации, когда фирма не сдает отчетность и никто не знает, что с ней происходит.

Наконец, необходимо скорейшее внедрение контроля над трансфертным ценообразованием, которое является неотъемлемым элементом уклонения с помощью фирм-однодневок, но эта мера должна использоваться очень аккуратно. Существующий во многих развитых странах контроль над трансфертными ценами подразумевает принятие налоговыми органами в некоторых случаях субъективных решений относительно доначисления налоговых обязательств в соответствии со справедливыми рыночными ценами. Мы считаем, что на данном этапе, с учетом уже отмеченного общего качества всей системы, предоставление таких полномочий налоговым органом не эффективно. Но инструментарий есть, и он не отличается никакой оригинальностью.

Еще раз повторю - есть страны, которые используют различные экзотические способы администрирования НДС. В Болгарии - НДС счета, в Киргизии, а чуть раньше в Литве (сейчас они отказались от этого) - счета-фактуры используются как бланки строгой отчетности, в Белоруссии используются накладные, имеющие элементы защиты. Но результат везде один.

Ни одна из стран, использующих экзотические методы налогового администрирования, не добилась серьезных успехов в собираемости НДС.

У стран, которые используют стандартные методы, эффективность выше.

-- Нет ли в этом смысле ощущения, что, вводя, например НДС-счета мы в целом проводим своеобразную ревизию налоговой реформы?

-- Все утверждают, что происходит катастрофа, что неправомерное возмещение достигло ужасающих размеров, что фирмы однодневки плодятся, и если мы не сделаем чего-то экстренного, то ситуация выйдет из-под контроля. Наши расчеты показывают, что действительно наблюдается рост возмещений и вычетов по НДС, но он не носит лавинообразного характера. И у него есть свои причины. У нас некое снижение доходов началось с момента принятия в 2001 году 21 главы налогового кодекса, до этого был рост. Моя гипотеза заключается в том, что рост возмещения, среди прочего, обусловлен тем, что до этого возмещение экспортерам регулировалось внутренними документами МНС. По большому счету они принимали решения сами, кому они возмещают, а кому нет. Сейчас в Налоговом кодексе все четко прописано. Даже если МНС отказывает в возмещении, суды, как правило, удовлетворяют иски к налоговой инспекции. И это правильно. НДС нужно возмещать, потому что отсутствие возмещения создает стимул для уклонения для добросовестных налогоплательщиков. Другое дело, что надо бороться с уклонением, теми способами, о которых я говорил.

В глазах авторов закона введение НДС счетов освобождает от необходимости принимать набор сложных и затратных мер в области совершенствования конструкции налога.

И в этом смысле это, конечно, некоторая развилка. В момент разработки и принятия налогового кодекса мы пытались прописать его положения таким образом, чтобы приблизить российский НДС к лучшим международным образцам, доказавшим свою эффективность, и нам это удалось не в полной мере. А сейчас мы хотим сказать, что двигаться в этом направлении дальше не стоит, а лучше заставить всех использовать НДС-счета и успокоиться на этом. Но необходимо понять, что в долгосрочном плане не существует альтернативы тому, чтобы двигаться в направлении лучших образцов стандартной международной практики. Введение НДС счетов может лишь на время отложить необходимость принятия этого пакета мер. Устойчиво высокие цены на нефть создали иллюзию благополучия, иллюзию того, что нет необходимости принимать важные непопулярные решения, что осталось сделать лишь совсем немного и мы окажемся в государстве всеобщего благоденствия. Но стоит конъюнктуре мировых рынков измениться в неблагоприятную для нас сторону и станет ясно, что у нас продолжается кризис в системе государственных финансов, который необходимо как-то преодолевать.

Дискуссия вокруг НДС счетов показывает, что издержки связанные с внедрением этой системы достаточно высоки. Речь идет об издержках государства и общества в целом. Нужно будет затратить политический ресурс, чтобы продавить принятие этого закона, пойти на некоторые компромиссы, преодолеть сопротивление бизнес-сообщества. И встает вопрос: куда эффективнее инвестировать эти ресурсы - в НДС счета или в повышение эффективности налога? Мне кажется, что в НДС счета инвестировать не стоит, тем более что даже сами авторы признают, что эта мера может быть временной.