Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями

Авторы: С. Баткибеков Л. Гребешкова И. Дежина А. Золотарева Г. Китова Е. Костина Т. Кузнецова И. Рождественская С. Синельников-Мурылев С. Шишкин А. Кокорев M. Кузык Г. Мальгинов А. Радыгин Ю. Симачев А. Татаринов

Серия: CEPRA

Дата публикации: 26.09.2003

Аннотация:В первом томе настоящего исследования содержится детальный анализ существующего правового регулирования деятельности государственных учреждений, законодательных основ их бюджетного финансирования, рассматриваются специфические особенности данных проблем в социальных отраслях, а также даются рекомендации по реорганизации системы управления и финансирования государственных учреждений, по реформированию организационно-правовых форм их функционирования. Основными задачами второго тома настоящей работы являются анализ существующих организационно-правовых форм и специфических инструментов управления государственными унитарными предприятиями, механизма и проблем финансирования и путей реорганизации системы ГУП, а также выработка соответствующих рекомендаций применительно к условиям сегодняшней России. Полученные результаты могут быть использованы: в качестве элементов законодательной базы государственного регулирования (в том числе для поправок в действующие нормативно-правовые акты и для разработки новых нормативно-правовых документов); для подготовки программ развития экономики России на различную перспективу; как специфический элемент концепции развития долгосрочной национальной модели корпоративного сектора.

Оглавление:

ТОМ 1

1. Анализ законодательных актов, регулирующих правовое положение государственных учреждений 13
1.1. Общие вопросы правового регулирования государственных учреждений в Российской Федерации 13
1.1.1. Общие положения 13
1.1.2. Понятие бюджетного учреждения 20
1.1.3. Правовое положение бюджетных учреждений 20
1.1.4. Правоспособность бюджетных учреждений 22
1.1.5. Права и обязанности бюджетных учреждений 23
1.1.6. Налогообложение бюджетных учреждений 25
1.1.7. Заключение договоров бюджетными учреждениями 28
1.2. Правовое регулирование медицинских учреждений. 29
1.2.1. Общие положения об учреждениях здравоохранения 29
1.2.2. Права и обязанности медицинских учреждений и страховой медицинской организации 31
1.2.3. Фонды обязательного медицинского страхования 32
1.2.4. Медицинские учреждения 34
1.2.5. Лицензирование и аккредитация медицинских учреждений 39
1.3. Правовое регулирование образовательных учреждений 40
1.3.1. Общие положения об образовательном учреждении 40
1.3.2. Особенности статуса образовательного учреждения 40
1.4. Основные показатели развития сферы образования в России 44
1.4.1. Система образования в Российской Федерации 44
1.4.2. Права и обязанности образовательных учреждений и их специфика 45
1.4.3. Отношения собственности на основные фонды и результаты деятельности бюджетных учреждений в области образования 48
1.4.4. Особенности управления образовательными учреждениями 49
1.5. Правовое регулирование учреждений культуры 53
1.5.1. Общие положения 53
1.5.2. Права и особенности правового положения учреждений культуры 54
1.5.3. Отношения собственности на основные фонды и результаты деятельности бюджетных учреждений в области культуры 61
1.6. Правовое регулирование научных учреждений 61
1.6.1. Понятия научной организации и учреждения науки 61
1.6.2. Ограничения для отдельных видов научной деятельности 64
1.6.3. Основные права и обязанности научных организаций 65
1.6.4. Государственная аккредитация научных организаций 65
1.6.5. Договоры (контракты) на создание, передачу и использование научной и (или) научно-технической продукции 67
1.6.6. Организация и проведение экспертиз научной и научно-технической деятельности 68
1.6.7. Имущественные отношения, возникающие в процессе деятельности учреждений науки 68
1.6.8. НИИ при вузах и научно-исследовательские подразделения высших учебных заведений 69
1.6.9. Научные учреждения академий, имеющих государственный статус 71
1.6.10. Государственные научные центры РФ 76
1.6.11. Особенности финансово-хозяйственной деятельности научных учреждений: анализ уставов 80
1.6.12. Основные проблемы регулирования деятельности научных учреждений 87
1.7. Основные выводы из анализа правового положения учреждений науки 89
Заключение 91
2. Анализ бюджетного финансирования государственных учреждений 93
2.1. Анализ общих механизмов финансирования государственных учреждений 93
2.1.1. Финансирование бюджетных учреждений 93
2.1.2. Оплата труда работников бюджетных учреждений 94
2.1.3. Предпринимательская деятельность бюджетных учреждений и порядок ее учета 94
2.1.4. Система бухгалтерского учета бюджетных учреждений 97
2.1.5. Централизация бухгалтерского учета 98
2.1.6. Порядок обращения взыскания на денежные средства должника - бюджетного учреждения 99
2.2. Особенности государственного финансирования медицинских учреждений 102
2.2.1. Бюджетное и страховое финансирование государственных и муниципальных медицинских учреждений 102
2.2.2. Анализ механизма финансирования медицинских учреждений (на примере муниципальных учреждений здравоохранения г. Ярославля) 108
2.2.3. Основные выводы из анализа государственного финансирования медицинских учреждений 115
2.3. Особенности государственного финансирования образовательных учреждений 117
2.3.1. Бюджетные и внебюджетные источники финансирования образовательных учреждений 117
2.3.2. Предпринимательская деятельность образовательного учреждения 122
2.3.3. Оказание платных услуг в сфере образования 122
2.3.4. Механизмы бюджетного финансирования образовательных учреждений 123
2.3.5. Опыт введения нормативного бюджетного финансирования в Самарской области 126
2.3.6. Основные выводы из анализа государственного финансирования образовательных учреждений 128
2.4. Особенности государственного финансирования учреждений культуры 128
2.4.1. Бюджетные и внебюджетные источники финансирования учреждений культуры 128
2.4.2. Анализ опыта трансформации механизмов бюджетного финансирования организаций культуры 131
2.4.3. Механизм бюджетного финансирования государственных организаций культуры 135
2.4.4. Предпринимательская деятельность государственных и муниципальных учреждений культуры 137
2.4.5. Ценообразование в области культуры 138
2.4.6. Основные выводы из анализа государственного финансирования учреждений культуры 138
2.5. Особенности государственного финансирования учреждений сферы науки 140
2.5.1. Бюджетные и внебюджетные источники финансирования учреждений науки 140
2.5.2. Направления расходования бюджетных и внебюджетных средств бюджетными учреждениями науки 144
2.5.3. Проблемы нецелевого использования средств 145
2.5.4. Особенности финансирования университетских комплексов 147
2.5.5. Основные выводы из анализа государственного финансирования учреждений науки 149
2.6. Заключение 150
3. Реорганизация правового статуса государственных учреждений 151
3.1. Основные проблемы функционирования бюджетной сети и общие цели реформы 151
3.2. Изменение правового статуса действующих бюджетных учреждений как основа реформирования бюджетного сектора 157
3.3. Институциональные условия выбора форм организаций, финансируемых государством 167
3.3.1. Основания выбора форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством 167
3.3.2. Экономические и правовые формы организаций 175
3.3.3. Условия преобразования государственных учреждений в другие формы организаций 179
3.3.4. Сохранение организаций в форме учреждения 182
3.4. Направления реорганизации бюджетных учреждений, способныхфункционировать в рыночной среде 183
3.4.1. Порядок финансирования бюджетных учреждений после реорганизации 184
3.4.2. Альтернативные способы реорганизации бюджетных учреждений 191
3.5. Порядок проведения реорганизации бюджетных учреждений 208
3.5.1. Выбор между добровольной и принудительной реорганизацией 208
3.5.2. Выбор между стихийной и плановой реорганизацией 209
3.5.3. Ограничения в процессе плановой реорганизации 214
3.6. Последствия проведения реформы бюджетной сети 218
3.7. Проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О некоммерческих организациях"" 224
3.7.1. Бюджетный кодекс РФ 232
3.7.2. Гражданский кодекс РФ 245
3.7.3. Федеральный закон "о некоммерческих организациях" 248
Приложение 1. Анализ особенностей финансово-хозяйственной деятельности медицинских учреждений 251
1.1. Анализ финансирования муниципального учреждения здравоохранения на примере клинической больницы N 9 г. Ярославля 251
1.1.1. Общая характеристика деятельности клинической больницы № 9 г. Ярославля 251
1.1.2. Бюджетное финансирование больницы 253
1.1.3. Финансирование из средств ОМС 255
1.1.4. Доходы от оказания платных медицинских услуг 257
1.2. Анализ финансово-хозяйственной деятельности амбулаторно-поликлинического учреждения на примере поликлиники г. Ярославля 258
1.2.1. Общая характеристика поликлиники 258
1.2.2. Бюджетное финансирование поликлиники 259
1.2.3. Финансирование из средств ОМС 261
1.2.4. Внебюджетные доходы 264
1.3. Анализ финансово-хозяйственной деятельности станции скорой медицинской помощи в г. Рыбинске 265
1.3.1. Общая характеристика деятельности станции скорой медицинской помощи 265
1.3.2. Финансирование деятельности 266
Приложение 2. Анализ особенностей финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений 269
2.1. Анализ финансово-хозяйственной деятельности общеобразовательной школы в крупном городе на примере школы № 1060 г. Москвы 269
2.1.1. Бюджетное финансирование 269
2.1.2. Организация предоставления платных дополнительных образовательных услуг 282
2.2. Особенности финансирования общеобразовательных школ в Московской области 289
2.2.1. Общая характеристика системы общего образования Московской области 289
2.3. Анализ финансово-хозяйственной деятельности средней общеобразовательной школы № 5 г. Долгопрудный Московской области 290
2.3.1. Общая характеристика школы 290
2.3.2. Организационно-экономический механизм функционирования школы 292
2.4. Особенности финансово-хозяйственной деятельности средней общеобразовательной сельской школы № 2 Щелковского района Московской области 296
2.5. Особенности финансово-хозяйственной деятельности средней общеобразовательной сельской школы № 7 Щелковского района Московской области 298
2.6. Анализ финансово-хозяйственной деятельности высшего учебного заведения города Москвы 299
Приложение 3. Анализ особенностей финансово-хозяйственной деятельности учреждений культуры 304
3.1. Анализ финансово-хозяйственной деятельности государственной публичной исторической библиотеки России 304
3.1.1. Общая характеристика деятельности библиотеки 304
3.1.2. Бюджетное финансирование 306
3.1.3. Формирование и использование финансовых поступлений из внебюджетных источников 310
3.1.4. Расходование финансовых средств из всех источников 314
3.2. Анализ финансово-хозяйственной деятельности Российского академического молодежного театра (РАМТ) 316
3.2.1. Потенциал театра и общая характеристика его деятельности 316
3.2.2. Бюджетное финансирование 318
3.2.3. Формирование и использование финансовых поступлений из внебюджетных источников Российского академического молодежного театра 322
3.2.4. Расходование финансовых средств из всех источников 324
3.3. Анализ финансово-хозяйственной деятельности центрального парка культуры и отдыха им М. Горького 326
3.3.1. Общая характеристика деятельности парка 326
3.3.2. Бюджетное финансирование 328
3.3.3. Финансирование из внебюджетных источников 328
3.3.4. Расходование финансовых средств 329
Приложение 4. Анализ особенностей финансово-хозяйственной деятельности научных учреждений 331
4.1. Анализ особенностей финансово- хозяйственной деятельности академического научно-исследовательского института 331
4.1.1. Общие положения и структура Устава Института; контракт с директором 334
4.1.2. Особенности деятельности Института как государственного научного учреждения 335
4.1.3. Цели и предмет деятельности Института 337
4.1.4. Управление Институтом 338
4.1.5. Выборы и функции директора 339
4.1.6. Анализ процедур назначения и увольнения в Институте 340
4.1.7. Анализ взаимоотношений с учредителями организации 343
4.1.8. Составление и согласование плана работы 345
4.1.9. Определение в уставе Института направлений и видов деятельности 348
4.1.10. Масштабы деятельности Института 349
4.1.11. Ограничения на непрофильную деятельность 351
4.1.12. Порядок составления сметы расходов Института 352
4.1.13. Учет и распределение прибыли в организации 357
4.1.14. Структура источников финансирования Института 359
4.1.15. Бюджетное финансирование 359
4.1.16. Целевые средства и безвозмездные поступления 361
4.1.17. Средства от предпринимательской деятельности 362
4.1.18. Описание сметы доходов и расходов Института 363
4.1.19. Особенности заключения договоров на выполнение работ 370
4.1.20. Особенности заключения договоров в Институте 371
4.1.21. Структура договоров в рамках грантовой поддержки исследований 373
4.1.22. Особенности реализации проектов по государственному заказу (госзаказу) 375
4.1.23. Выполнение Институтом договоров с министерствами и ведомствами 376
4.1.24. Способы реализации ответственности по обязательствам учреждения 379
4.1.25. Реализация прав на интеллектуальную собственность в структуре имущественных отношений учреждения 382
4.1.26. Актуальные проблемы бюджетного финансирования Института 384
4.2. Анализ особенностей финансово-хозяйственной деятельности государственного подведомственного научного учреждения (института) 389
4.2.1. Описание устава организации 390
4.2.2. Описание контракта с директором 395
4.2.3. Анализ процедур назначения и увольнения 396
4.2.4. Взаимоотношения с учредителями 399
4.2.5. Составление и согласование плана работы 401
4.2.6. Существующие ограничения в определении направлений, видов и масштабов деятельности 405
4.2.7. Ограничения на непрофильную деятельность 407
4.2.8. Составление сметы расходов Института 408
4.2.9. Источники финансирования Института: структура и динамика 427
4.2.10. Учет и распределение прибыли в организации 431
4.2.11. Описание сметы доходов и расходов Института 434
4.2.12. Смета доходов и расходов по внебюджетным источникам 439
4.2.13. Особенности заключения договоров на выполнение работ 447
4.2.14. Особенности реализации проектов по государственному заказу 451
4.2.15. Способы реализации ответственности по обязательствам учреждения 457
4.2.16. Реализация прав на интеллектуальную собственность в структуре имущественных отношений учреждения 460
4.2.17. Наиболее острые проблемы бюджетного финансирования Института 465
4.3. Анализ особенностей финансово-хозяйственной деятельности научно-исследовательского института, действующего на правах структурного подразделения при высшем учебном заведении 469
4.3.1. Описание Положения НИИ и контракта с директором 470
4.3.2. Анализ процедур назначения и увольнения в организации 475
4.3.3. Анализ взаимоотношений с учредителем организации 479
4.3.4. Составление и согласование планов работы 481
4.3.5. Ограничения в определении направлений и масштабов деятельности Института 485
4.3.6. Ограничения на непрофильную деятельность 486
4.3.7. Составление сметы расходов Института 488
4.3.8. Источники финансирования НИИ: структура и динамика 495
4.3.9. Описание сметы доходов и расходов НИИ 499
4.3.10. Учет и распределение прибыли в организации 505
4.3.11. Порядок заключения договоров на выполнение работ 506
4.3.12. Особенности реализации проектов по государственному заказу 510
4.3.13. Реализация прав на интеллектуальную собственность в структуре имущественных отношений НИИ 511
4.3.14. Способы реализации ответственности по обязательствам Института 512
4.3.15. Актуальные проблемы бюджетного финансирования Института 514
4.4. Анализ особенностей финансово-хозяйственной деятельности научно-производственного комплекса при высшем учебном заведении, имеющего статус Государственного научного центра 516
4.4.1. История создания и эволюция организационно-правовой формы деятельности 517
4.4.2. Управление Государственным научным центром 519
4.4.3. Структура доходов и расходов Государственного научного центра 522
4.4.4. Планирование видов и направлений деятельности 529
4.4.5. Возможности преобразования в другую форму организации 530
Библиография 533

ТОМ 2

Введение 9
1. Анализ существующих организационно-правовых форм и специфических инструментов управления государственными унитарными предприятиями 12
1.1. Количественный анализ государственных унитарных предприятий в России 12
1.1.1. Общий обзор места государственных унитарных предприятий среди субъектов хозяйствования 12
1.1.2. Динамика развития и структура государственных предприятий по формам собственности и отраслям в 90-е гг. 16
1.1.3. Динамика развития и структура государственных унитарных предприятий после принятия Концепции управления государственным имуществом и приватизации 1999 г. 25
1.2. Законодательное регулирование положения государственных унитарных предприятий 31
1.2.1. Общий обзор законодательства, определяющего статус государственных унитарных предприятий 31
1.2.2. Основные формы, регламентирующие управление государственными унитарными предприятиями 47
1.2.3. Инструментарий мониторинга функционирования государственных унитарных предприятий 49
1.3. Заключение 63
2. Финансы и механизмы финансирования ГУП (правовая регламентация, механизмы, проблемы) 65
2.1. Внутренние и внешние источники и механизмы финансирования ГУП 65
2.2. Взаимоотношения государственных унитарных предприятий и бюджетной системы 69
2.3. Основные нарушения, возникающие в сфере финансовых взаимоотношений государственных предприятий с государством 75
2.4. Проблемы и нормативные основы реструктуризации бюджетной задолженности 88
2.4.1. Краткий анализ возможных механизмов урегулирования проблемы неплатежей 88
2.4.2. Анализ механизма реструктуризации бюджетной задолженности как приоритетного инструмента финансового оздоровления неплатежеспособных предприятий 92
2.5. Заключение 102
3. Анализ путей реорганизации системы государственных унитарных предприятий 110
3.1. Оценка правового регулирования прав государства как собственника 112
3.2. Общая концепция институционального реформирования государственного сектора 140
3.3. Общие направления и перспективы преобразования части ГУП в иные организационно-правовые формы и модификация статуса ГУП 153
3.4. Реорганизация правового статуса ГУП: концепция закона 166
3.4.1. Актуальность принятия закона 167
3.4.2. Основные проблемы регулирования применительно к государственным унитарным предприятиям 169
3.4.3. Концепция законопроекта 171
3.5. Рекомендации по изменению действующей нормативной базы, определяющей функционирование системы взаимодействия государственных органов управления с государственными унитарными предприятиями 196
3.5.1. Доработка примерного контракта с руководителями государст-венных унитарных предприятий 196
3.5.2. Доработка примерного устава государственных унитарных предприятий 203
3.5.3. Реорганизация системы контроля за деятельностью руководителей государственных унитарных предприятий 205
3.5.4. Проведение аттестации руководителей государственных предприятий и внедрение конкурсной системы их назначения 213
3.5.5. Использование программ развития предприятий как механизма управления ими со стороны государственных органов 220
3.6. Заключение 222
4. Проблемы управления унитарными предприятиями в регионах России (на примере Краснодарского края) 224
4.1. Государственные унитарные предприятия Краснодарского края 225
4.2. Муниципальные унитарные предприятия г. Краснодара 229
4.2.1. Состав, ведомственная принадлежность и отраслевая структура 229
4.2.2. Основные нормативно-правовые акты и базовые регулирующие процедуры (создание МУП, взаимоотношения с городским бюджетом, планирование деятельности, отчетность) 230
4.2.3. Права и обязанности МУП, регламентация деятельности их руководителей (порядок назначения на должность и освобождения от нее, пределы ответственности, основные контрольные процедуры) 233
4.2.4. Финансово-экономические результаты деятельности муниципальных унитарных предприятий в 2001-2002 гг. 240
4.3. Муниципальные унитарные предприятия г. Сочи 249
4.3.1. Состав, ведомственная принадлежность и отраслевая структура 249
4.3.2. Базовые вопросы функционирования (порядок назначения на должность руководителей, отчетность, взаимоотношения с городским бюджетом) 251
4.3.3. Использование прибыли муниципальных унитарных предприятий, вопросы финансирования предприятий общественного сектора и программ их развития в городе в 2001-2002 гг. 254
4.3.4. Финансовое состояние муниципальных жилищно-коммунальных предприятий и проблемы финансирования ЖКХ в городе 259
4.4. Заключение 262
5. Главные выводы и практические рекомендации 266

Приложение 1
Редакция Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях" с предложенными изменениями и дополнениями 276

Приложение 2
Поправки в Примерный контракт с руководителем федерального государственного унитарного предприятия 308

Приложение 3
Поправки в примерный устав федерального государственного унитарного предприятия 327

Приложение 4
Основные направления контроля и аудита деятельности ГУП г. Москвы и их особенности 347
1. Особенности контроля финансово-хозяйственной деятельности ГУП 347
2. Организация аудита финансово-хозяйственной деятельности ГУП г. Москвы 349
3. Выводы и практические рекомендации по совершенствованию контроля за деятельностью государственных (муниципальных) предприятий субъектов РФ 350

Приложение 5
Устав государственного унитарного предприятия Краснодарского края 351

Приложение 6
Трудовой договор с руководителем государственного унитарного предприятия Краснодарского края 362

Приложение 7
Устав муниципального унитарного предприятия г. Краснодара 369

Приложение 8
Срочный трудовой договор с руководителем муниципального унитарного предприятия г. Краснодара 379

Приложение 9
Международный опыт: государственные предприятия в странах Западной Европы 387
1. Государственные предприятия как составляющая модели развития стран Европейского Союза 387
2. Тенденции развития государственного сектора в странах Западной Европы 389
3. Формы организации государственных предприятий 390
4. Уровень подчинения государственных предприятий 394
5. Система управления предприятиями государственного сектора 394
6. Контроль за деятельностью государственных предприятий 395
7. Финансовые взаимоотношения предприятий с государством 396

Примечания:

Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями. - Москва, 2003
Том I.  Совершенствование системы управления и финансирования бюджетных учреждений
Авторы - Баткибеков С., Гребешкова Л., Дежина И., Золотарева А., Китова Г., Костина Е., Кузнецова Т., Рождественская И., Синельников-Мурылев С., Шишкин С.
Том II. Проблемы управления и задачи регулирования в секторе государственных унитарных предприятий
Авторы - Кокорев А., Кузык M., Мальгинов Г., Радыгин А., Симачев Ю., Татаринов А.
Авторский коллектив благодарит Микова В. за помощь в подборе материалов и в подготовке базы данных, Голант О. и Короткову Ю. за помощь в оформлении исследования.
Редакторы: Мезенцева К., Серьянова С.
Верстка: Юдичев В.
ISBN 5-93255-110-0
Исследование и публикация осуществлены в рамках проекта CEPRA (Российско-Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований), финансируемого Канадским Агентством Международного Развития (CIDA)

Полная версия: files/text/cepra/2toma.zip