Николай Милоголов и Азамат Берберов: Турбулентность в мире международного налогообложения

Международные налоговые отношения переживают неоднозначный период в своей долгой истории. Страны продолжают придерживаться позиции по поддержанию международной налоговой конкуренции, а заключенные соглашения об избежании двойного налогообложения все чаще подвергается критике за «подстрекательство» размыванию налоговой базы.

Все большее влияние в международном налогообложении приобретают суверенные позиции развивающихся стран, что ставит под удар «незыблемость» выстроенных налоговых правил. А текущая международная налоговая архитектура недостаточно оперативно отвечает на новые экономические вызовы, связанные со все возрастающей географической мобильностью факторов создания стоимости. Этим вопросам было посвящено исследование, проведенное сотрудниками РАНХиГС в 2018 году.

План BEPS – налоговая кооперация через силу

Вероятно, одной из основных причин такого «бифуркационного» периода является то, что выстроенная система международных налоговых отношений исторически не содержит в себе элементов многосторонней кооперации для решения актуальных проблем, за исключением вопросов информационного обмена и взаимной помощи.

Первой серьезной попыткой кооперации стран в рамках борьбы с размыванием налоговой базы стал план ОЭСР/G20 BEPS (2013). Но еще на стадии создания плана BEPS экспертами высказывалось мнение о том, что план BEPS кардинально не повлияет на механизм международной налоговой конкуренции в целом: на карте мира всегда найдутся государства, для которых ценность в получении «посреднической» налоговой выгоды выше, чем в чем-то популистская идея справедливости при сборе налоговых доходов.

На сегодняшний день, данная гипотеза эмпирически подтверждается. Разные государства по-прежнему конкурируют за глобальные инвестиции. Финансовые центры и офшоры используют более мягкие подходы к противодействию уклонению и большое количество стимулирующих инструментов в своем законодательстве. Выбор такого подхода к применению инструментов международного налогообложения преимущественно связан с зависимостью экономик стран-посредников от глобальных потоков капитала.

При этом развивающиеся и развитые крупные государства применяют более жесткие меры в международном налогообложении, направленные в большей степени на противодействие размыванию налоговой базы, чем на привлечение инвестиций. Очевидно, что такие существенные различия в инструментах международного налогообложения стран усугубляют проблемы размывания налоговой базы и стимулируют международную налоговую конкуренцию, в т.ч. недобросовестную.

Однако план BEPS пока проиграл лишь сражение, но не войну за справедливое распределение налоговой базы. Во-первых, с периода активного наступления плана BEPS (с момента публикации финальных отчетов в 2015 г.) прошло лишь три года. Во-вторых, пока неясна эффективность директив ЕС ATAD, которые также предполагают имплементацию норм противодействия уклонению от уплаты налогов в национальное и наднациональное законодательства стран ЕС.

В-третьих, план BEPS уже успешно противодействует применению странами специальных льготных налоговых режимов IP-box, не соответствующих принципам ОЭСР. Поэтому, на наш взгляд, для окончательного ответа на вопрос, привел ли план BEPS к реальному сближению международных налоговых политик, требуется терпение и дополнительное время.

Соответствие российской международной налоговой политики мировой «налоговой моде»

Россия является активным участником налоговой повестки ОЭСР, а само законодательство включает в себя все современные методы борьбы с трансграничным уклонением от уплаты налогов. При этом эффективность анти-уклонительных мер можно пока поставить под большое сомнение, например, на основе результатов проводимой в стране «деофшоризационной политики».

Безусловно, можно говорить о каких-то успешных кейсах возврата капитала, но анализ структуры ПИИ на основе данных ЦБ РФ указывает на сильную «окаменелость» ситуации – после принятия деофшоризационного законодательства доля низконалоговых и холдинговых юрисдикций в структуре ПИИ практически не изменилась. Это свидетельствует о том, что компаниям выгодней перестраивать свои корпоративные структуры и приспосабливаться к новым условиям, но не отказываться от офшоров и холдинговых юрисдикций.

Следует подчеркнуть, что вопрос эффективности национальных анти-уклонительных правил имеет особое значение не только в силу заинтересованности российских налоговых органов в возврате капитала, но и в контексте проблемы размывания налоговой базы. Так, приложение методологии ОЭСР по оценке размывания налоговой базы к ситуации в РФ указывает на наличие существенных негативных тенденций, так как:

- большая часть ПИИ в Россию и из России (около 2/3) проводится через юрисдикции со значительным расхождением в реальной и финансовой деятельности (соотношение ПИИ/ВВП);

- значимая часть платежей за пользование интеллектуальной собственностью из России (около 1/3) проводится в адрес юрисдикций со значительным расхождением масштабов реальной деятельности по созданию и развитию интеллектуальной собственности и полученных в страну роялти;

- в значимой части секторов экономики России (около 2/3), где работают дочерние компании глобальных ТНК, последние уплачивают меньшие суммы по налогу на прибыль, чем российские компании. Но инструментом такого размывания, вероятно, не являются процентные платежи, т.к. широкое использование избыточного долга для размывания налоговой базы в России дочерними компаниями ТНК не было эмпирически подтверждено.

По сути, данные факты являются свидетельством наличия рисков необоснованно низкого налогообложения исходящих дивидендов и роялти. Большинство юрисдикций, куда направляются российские дивиденды и роялти, являются «кондуитными» странами, использующими в своем налоговом законодательстве агрессивные подходы к привлечению капитала. В то же время такие доходы на выходе из России также будут обложены по низким ставкам в силу действия соглашений об избежании двойного налогообложения. Такая «коллизия» явно не отвечает суверенным интересам нашей страны.

Дальнейшее совершенствование российской международной налоговой политики

Очевидно, что проработка новых направлений российской сферы международного налогообложения должна соответствовать как общепринятым «нормам приличия» в налоговом сообществе, так и суверенным целям защиты налоговой базы и привлечения инвестиций.

Во-первых, российские соглашения об избежании двойного налогообложения значительно ограничивают права на налогообложение доходов у источника, в силу используемых в них крайне низких ставок удерживаемого в России налога. Такая выстроенная позиция не соответствует как инструментам международного налогообложения, характерным для других развивающихся стран, так и приводит к потерям в виде налоговых доходов.

На наш взгляд, в среднесрочной перспективе целесообразно смещать права налогообложения в заключенных соглашениях в сторону страны источника дохода. Для этого следует повышать ставки налога у источника по пассивным доходам. Такая смена парадигмы привела бы к значительному снижению фискальных рисков и административных и методических проблем при подтверждении статуса фактического права на доход при выплате доходов нерезидентам.

Во-вторых, действующие в РФ правила определения налогового резидентства физлиц основаны на объективном критерии физического присутствия в России, что обеспечивает простоту в администрировании данного правила и определенность в отношении практики его применения.

Но в контексте механизма налогообложения контролируемых иностранных компаний данные правила снижают стимулы переоформлять зарубежные активы на физических лиц, что позволяет, во-первых, снизить потенциальный уровень налоговой нагрузки (13% vs 20%), а во-вторых выходить из российского резидентства путем намеренного физического отсутствия в РФ. Поэтому следует учитывать дополнительные критерии признания физического лица резидентом РФ: например, наличие у него постоянного дома в России в совокупности с пребыванием физического лица в стране более 91 дня в году.

В-третьих, на сегодняшний день, налоговое законодательство РФ не предусматривает возможности и ясного механизма уплаты налога в отношении доходов иностранных компаний, полученных ими в результате продажи акций (долей) российских компаний, тогда как сумма сделки обычно составляет значительный объем даже в масштабах страны. Поэтому при совершении такой операции иностранной компанией, зарегистрированной в низконалоговой или офшорной юрисдикции, Российская Федерация практически не имеет эффективного инструментария по налогообложению дохода.

Мы предлагаем внести в НК РФ положения о том, что РФ имеет право на налогообложение прибыли иностранных компаний в форме прироста стоимости активов в случае продажи ими активов компаний - российских налоговых резидентов, если иное не предусмотрено положениями соглашений. Механизмом уплаты налога мы предлагаем сделать прямое декларирование данных видов доходов иностранной компанией. Также целесообразно будет внесение соответствующий изменений в заключенные соглашения.

Николай Милоголов, зав. лаб. исследований налоговой политики РАНХиГС, ст. научный сотрудник НИФИ Минфина России, к.э.н.

Азамат Берберов, научный сотрудник Института Гайдара 

Среда, 03.07.2019