Реформа общественных инвестиций на региональном (муниципальном) уровне

В июне 2004 г. Институт экономики переходного периода приступил к реализации проекта «Реформа общественных инвестиций на региональном (муниципальном) уровне» в рамках контракта с Некоммерческим фондом реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов в рамках займа Международного банка реконструкции и развития «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», который предоставлен Российской Федерации на финансирование мер в области финансовой реформы на региональном уровне. Субкомпонентами данного займа также являются следующие проекты, реализуемые ИЭПП: «Развитие федерального и регионального законодательства по межбюджетным отношениям и субнациональным финансам», «Реструктуризация общественного сектора на региональном (муниципальном) уровне». Пилотными регионами являются Вологодская область, Республика Чувашия и Челябинская область.

В рамках данного проекта ИЭПП оказывал Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития и торговли РФ консультационные услуги по следующим направлениям:

• общий анализ инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном и муниципальном уровне  и углубленный анализ в регионах – участниках Проекта;
• анализ опыта применения программно-целевого метода в инвестиционной деятельности региональных и местных органов  власти;
• разработка подходов к формированию компьютерной системы прогнозно-аналитических моделей оценки эффективности инвестиционной политики как инструмента обоснования инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном уровне;
• разработка предложений по совершенствованию применения региональных и муниципальных инвестиционных программ;
• разработка  предложений и рекомендаций по реформированию инвестиционной деятельности региональных и муниципальных органов власти и проектов нормативных правовых и методических материалов, необходимых для проведения этой реформы;
• разработка предложений по координации работы фонда регионального развития и субфедеральных инвестиционных программ;
• проведение консультационной работы и разработка рекомендаций для федеральных органов власти по вопросам регулирования инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном и муниципальном уровнях;
• организация и проведение семинаров и обучающих поездок.

Компонент 1
Общий анализ инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном и муниципальном уровне и углубленный анализ в регионах – участниках Проекта

В рамках данного компонента  ИЭПП провел анализ существующей практики и механизмов регулирования инвестиционной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, включая капитальные вложения в бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, объекты предпринимательской деятельности.

Основное внимание при анализе инвестиционной деятельности органов публичной власти в пилотных регионах  уделялось следующим вопросам:

• объем и относительная доля капитальных расходов в бюджетах пилотных регионов;
• отклонение фактических капитальных расходов по некоторым инвестиционным проектам в пилотных регионах от плановых, наличие фактов консервации объектов строительства из-за отсутствия бюджетного финансирования;
• используемые механизмы финансирования инвестиционных проектов в каждом пилотном регионе и их соотношение;
• соотношение бюджетных инвестиций в коммерческие и некоммерческие объекты в пилотных регионах;
• соотношение расходов на новое строительство и капитальный ремонт в общем объеме капитальных расходов в бюджетах пилотных регионов;
• доля безвозвратных и безвозмездных форм финансирования (субвенции, субсидии) в общем объеме бюджетного финансирования коммерческих инвестиционных проектов в пилотных регионах;
• доля инвестиций в коммерческие объекты, размещаемых на конкурсной и внеконкурсной основе в пилотных регионах;
• наличие в бюджетах пилотных регионов Фонда развития муниципальных образований и методики распределения средств из данного фонда;
• наличие процедур оценки эффективности коммерческих и некоммерческих проектов как условия осуществления бюджетных вложений, а также совершенство применяемых методик оценки в пилотных регионах;
• применяемые ставки бюджетных кредитов по коммерческим инвестиционным проектам в пилотных регионах;
• статистика возврата бюджетных кредитов по коммерческим инвестиционным проектам в пилотных регионах;
• статистика исполнения обязательств по государственным гарантиям, доля средств, которые удается взыскать с основного должника в бюджет в порядке регресса в пилотных регионах;
• масштабы налоговых расходов бюджетов пилотных регионов, направленных на косвенную бюджетную поддержку инвестиционной деятельности (в форме инвестиционных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и налоговых льгот).

Также в рамках реализации Проекта ИЭПП были определены межрегиональные различия в регулировании инвестиционной деятельности, выявлены внутрирегиональные причины различий в эффективности инвестиционной деятельности за счет бюджетных средств, а также проведен анализ внешних факторов, оказывающих влияние на осуществление государственных инвестиций (состояние федерального законодательства, недостатки системы бюджетного планирования, учета и отчетности в области бюджетных расходов на капитальные вложения).

Компонент 2
Анализ опыта применения программно-целевого метода в инвестиционной деятельности региональных и местных органов  власти

В рамках данного компонента ИЭПП провел анализ опыта применения программно-целевого метода в инвестиционной деятельности региональных и местных органов  власти. Были рассмотрены следующие вопросы:

• механизмы координации инвестиций за счет средств бюджетов разных уровней, осуществляемых на одной территории;
• оптимизация инвестиционной деятельности региональных и местных властей в рамках их собственных целевых программ;
• обеспечение комплексного планирования и учета инвестиционных расходов, осуществляемых программным и непрограммным методом;
• обеспечение согласованности инвестиционных расходов, осуществляемых программным и непрограммным методом;
• обеспечение единообразной регламентации условий и порядка осуществления инвестиций вне зависимости от формы их осуществления;
• совершенствование критериев оценки эффективности реализации целевых программ (в т.ч. и их инвестиционной составляющей) и процедур их мониторинга;
• сравнительная эффективность финансирования инвестиций в объекты региональной и муниципальной собственности в рамках федеральных целевых программ и в рамках Фонда регионального развития.

Компонент 3
Разработка подходов к формированию компьютерной системы прогнозно-аналитических моделей оценки эффективности инвестиционной политики как инструмента обоснования инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном уровне

В рамках данного компонента ИЭПП разработал общие подходы к формированию компьютерной системы прогнозно-аналитических моделей оценки эффективности инвестиционной политики. Данная система направлена на решение следующих задач:

• формирование  и систематизация перечня показателей по большому числу инвестиционных проектов для использования их в дальнейшем при анализе инвестиционных проектов, определение источников такого рода информации, изучение накопленного международного опыта создания баз данных инвестиционных проектов, имея в виду использование в дальнейшем этой информации в модельных построениях;
• разработка методики анализа ключевых характеристик инвестиционных проектов, в т.ч. показателей эффективности;
• формирование методики количественного измерения инвестиционного климата и формирование соответствующего индикатора (или системы индикаторов);
• выработка системы критериев, позволяющих ранжировать направления инвестиционных вложения по их значимости (критерии социально-экономической  и бюджетной эффективности);
• разработка методики анализа экономического развития регионов, которая бы позволила на основе исследования текущей информации получить аргументы в пользу выбора направлений капитальных вложений;
• подготовка предложений по развитию региональной статистики и формированию расчетных таблиц системы национальных счетов, обеспечивающих адекватный анализ, в т.ч. инвестиционной ситуации в регионах;
• формулирование требований и методических подходов к разработке системы моделей, ориентированной на всесторонний анализ последствий принимаемых инвестиционных решений;
• разработка предложений и методики подготовки динамической межотраслевой модели;
• подготовка динамической межотраслевой модели, содержащей отраслевые и региональные блоки, блок бюджета, внешней торговли и платежного баланса.

Компонент 4
Разработка предложений по совершенствованию применения региональных и муниципальных инвестиционных программ

В рамках данного компонента ИЭПП были разработаны предложения по внедрению программного метода, а также предложения по совершенствованию  планирования, финансирования, учета и контроля государственных (муниципальных) капиталовложений, осуществляемых в рамках инвестиционных программ.

Предложения и рекомендации были разработаны по следующим направлениям:

• процедура составления и принятия программ;
• структура и содержание  компонентов программ;
• формирование инвестиционных программ, в т.ч. применение механизмов конкурсного отбора инвестиционных проектов коммерческого и некоммерческого характера;
• управление региональными (муниципальными) программами и координация реализации программ разного статуса (федеральные, региональные, муниципальные) на территории субъекта Федерации;
• условия и механизмы финансирования региональных программ: прямые бюджетные инвестиции, формы бюджетной поддержки частных инвестиций (кредиты, гарантии) и финансовая помощь бюджетам муниципальных образований (субсидии фонда развития муниципальных образований);
• долгосрочное (среднесрочное) планирование финансирования программ;
• разработка количественных и качественных параметров результативности и эффективности программы;
• процедуры мониторинга и контроля реализации программ;
• учет и отчетность по реализации программ;
• анализ реализации инвестиционных некоммерческих проектов, основанный на методе «издержки-выгоды».

Компонент 5
Разработка  предложений и рекомендаций по реформированию инвестиционной деятельности региональных и муниципальных органов власти и проектов нормативных правовых и методических материалов, необходимых для проведения этой реформы


Разработка предложений осуществлялась с учетом зарубежного опыта, а также на основе анализа российской практики и нормативно-правовой базы инвестиционной деятельности региональных и местных органов власти.

В рамках данного компонента были подготовлены:

• аналитический материал «Зарубежный опыт участия региональных  и местных органов власти в инвестиционной деятельности и уроки для России»;
• концепция совершенствования региональной (муниципальной) нормативной правовой базы инвестиционной политики на территории субъекта РФ, муниципального образования;
• модельный закон субъекта  РФ об инвестиционной деятельности на территории субъекта РФ и  аналогичный ему модельный нормативный правовой акт муниципального образования;
• методика оценки эффективности организации инвестиционного процесса в субъекте РФ (муниципальном образовании);
• порядок разработки бюджетных инвестиционных проектов (программ) (утверждается в пилотных регионах);
• модельные нормы в бюджетном законодательстве субъекта РФ, направленные на совершенствование планирования, учета и контроля государственных (муниципальных) капитальных вложений;
• модельные поправки и дополнения в бюджетное законодательство субъекта РФ, необходимые для реализации основных направлений реформы инвестиционного программирования в субъекте (взаимосвязь долгосрочного планирования финансирования программ и ежегодного планирования бюджетных расходов, ориентация финансирования на результаты реализации программ);
• проекты нормативной правовой базы, необходимой для создания и функционирования фондов развития муниципальных образований, предназначенных для бюджетной поддержки местных бюджетов в форме  субсидий на развитие местной общественной инфраструктуры, включая порядок оценки и отбора проектов, оценку эффективности реализации проектов и методику оценки механизма региональных фондов развития муниципальных образований;
• модельные соглашения (контракты) по реализации совместных инвестиционных программ (проектов), в т.ч. между региональными и муниципальными органами власти;
• методические рекомендации субъектам РФ (муниципальным образованиям) по внедрению программного метода в инвестиционную деятельность, включая рекомендации по:
  • составлению и содержанию основных компонентов программ, в т.ч. рекомендации по совершенствованию Типового макета Программы экономического и социального развития, разработанного Минэкономразвития России;
  • порядку проведения конкурсных  отборов коммерческих и некоммерческих инвестиционных проектов;
  • порядку мониторинга и контроля реализации программ;
  • порядку анализа некоммерческих проектов (программ) и оценке их эффективности по методу «издержки-выгоды»;
• проекты поправок и дополнений  в действующее федеральное законодательство по вопросам федеральной инвестиционной поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований, а также в нормативные правовые акты, содержащие процедуры и методики распределения средств Фонда регионального развития, в т.ч. по следующим направлениям:
  • подготовка конкурса инвестиционных проектов (программ);
  • процедура проведения конкурса, включая порядок отбора и оценки проектов;
  • порядок финансирования из Фонда регионального развития (ФРР) инвестиционных программ;
  • отражение средств ФРР в    бюджетном процессе и бюджетной отчетности;
  • мониторинг и контроль за ходом реализации проектов, включая оценку эффективности их реализации;
  • оценка эффективности Фонда регионального развития и федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)».

Компонент 6
Разработка предложений по координации работы Фонда регионального развития и субфедеральных инвестиционных программ

В рамках этого компонента ИЭПП разработал предложения по координации Фонда регионального развития и региональных программ развития и оказал техническое содействие Минфину России и Минэкономразвития России по внедрению новой методики распределения финансовых средств из Фонда регионального развития, конкурсных процедур отбора проектов и проведению мониторинга реализации федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)».

Также ИЭПП принял участие в мониторинге реализации данной программы в 2003–2004 гг., а также в обсуждении и внедрении разработанных рекомендаций по совершенствованию порядка формирования и распределения средств Фонда регионального развития.

Компонент 7
Консультационная работа по запросам Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, других федеральных министерств и ведомств, Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ по вопросам регулирования инвестиционной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления

В рамках данного направления ИЭПП в период реализации проекта по запросам федеральных органов власти и управления проводил консультации и осуществлял экспертизу методических и нормативных материалов, разрабатываемых или рассматриваемых в рамках этих государственных структур по вопросам реформирования инвестиционной деятельности региональных и местных органов власти.

ИЭПП также были подготовлены Временные методические рекомендации по вопросам инвестиционной деятельности региональных и местных органов власти с полным и готовым к внедрению типовым нормативно-методическим пакетом, в т.ч. по использованию средств региональных фондов муниципального развития.

Компонент 8
Организация и проведение семинаров и обучающих поездок

ИЭПП была организована и проведена обучающая поездка за рубеж.

Программа обучения была построена в соответствии со следующим планом:

1. Введение (обзор курса в целом и основных тем, которые будут затронуты в процессе обучения).
2. Основные подходы к региональному экономическому моделированию (в этой части были затронуты основные принципы, методы и подходы краткосрочного и долгосрочного экономического моделирования и прогнозирования; основной целью было объяснение фундаментальных аспектов методологий регионального прогнозирования в контексте рыночной экономики).
3. Оценка последствий принятия экономических решений (эта часть программы обучения была сконцентрирована на способах использования региональных экономических моделей в целях измерения эффекта экзогенных и эндогенных факторов).
4. Система региональных прогнозных моделей Global Insight (система региональных моделей Global Insight была рассмотрена  как один из примеров операционной системы моделей, применяемых на постоянной основе для описания региональных трендов и анализа широкого спектра аспектов экономической политики, включая инвестиционную и бюджетную политику).
5. Применение регионального экономического анализа к России (в этой части курса обучения было рассмотрено применение регионального экономического моделирования в условиях экономики Российской Федерации).

Кроме того,  ИЭПП провел 4 семинара, из которых:

1. два  семинара в пилотных регионах носили ознакомительный характер (представление и обсуждение промежуточных результатов суб-проекта);
2. один семинар был проведен с целью обучения сотрудников федеральных, региональных и местных властей новым методикам и принципам, разработанным в результате суб-проекта;
3. один семинар носил итоговый характер (завершение суб-проекта и представление его основных результатов).

Все работы в рамках данного проекта были завершены в 2007 г.