Четверг, 18.11.2004, 00:00
Право президента предлагать кандидатуры губернаторов уже никто не оспаривает. Дискуссии идут лишь о том, может ли он распускать региональные законодательные собрания.
В начале декабря Госдума рассмотрит во втором и третьем чтениях пакет предложенных президентом поправок в законы об общих принципах организации органов государственной власти в регионах и об основных гарантиях избирательных прав граждан. Речь идет об отмене всеобщих выборов глав субъектов федерации. Согласно поправкам, кандидатуры губернаторов и президентов автономий будут предлагаться президентом России и утверждаться законодательными собраниями регионов. Но если депутаты дважды эти кандидатуры отклонят, президент страны имеет право ЗАКСы распустить. Судя по всему, именно этот последний пункт и будет главным предметом политических торгов.
Напомним, что в первом чтении пакет поправок получил одобрение 365 депутатов Госдумы, что намного больше необходимых 226 голосов. Против проголосовали только коммунисты, несколько представителей "Родины" и независимые депутаты. На обвинения оппонентов в соглашательстве - важнейший документ, ставящий под вопрос конституционный принцип федеративного устройства страны, одобрен практически без обсуждения - члены Думы отвечали, что принятие документа в первом чтении означает лишь общее согласие с постановкой вопроса, а все конкретные возражения будут выдвинуты во время второго чтения. Кроме того, ко дню первого чтения, а оно состоялось 29 октября, в Госдуму поступили заключения от 71 региональной администрации и 58 ЗАКСов. И все до единого были положительные. Как сообщил корреспонденту "Эксперта" председатель комитета по делам федерации и региональной политике
Отправляя свои замечания, региональные власти старались определить границы, в пределах которых федеральный центр согласится скорректировать закон. А самые смелые запустили пробные шары, обозначив позицию, по которой хотели бы поторговаться. Главное пожелание регионов - как минимум усложнить порядок роспуска парламентов. Предлагаются различные варианты - к примеру, установить срок, в течение которого президент не может распускать депутатов (год после избрания и за год до окончания срока их полномочий). Или создавать специальные комиссии, которые обсуждали бы возможного кандидата на пост главы региона, предложенного президентом.
Депутаты старались учесть все возможности, чтобы исключить роспуск местного парламента. В частности, чувашские депутаты напомнили, что приведенный в Конституции список полномочий президента имеет исчерпывающий характер, а значит, распускать региональные парламенты своим указом глава государства не может. И рекомендовали Госдуме дополнить пункт, наделяющий президента правом распускать парламент, следующими словами: "...если действия законодательного органа субъекта РФ повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ". Таким же разъяснением они рекомендовали дополнить термин "утрата доверия" (с этой формулировкой президент вправе отстранять назначенного главу региона). Кроме того, депутаты считают, что кандидатура губернатора должна предлагаться региональными законодателями либо предварительно согласовываться с ними.
Отметим, что президент Чувашии
А вот в Татарстане Госсовет республики и президент
Большинство законодательных собраний, одобряя в целом поправки президента, выдвигали собственные законодательные инициативы, которые так или иначе должны скорректировать изначальный вариант. Фактически отмена права президента распускать ЗАКСы стала условием согласия регионов на отмену прямых выборов губернаторов. И в этом есть свои резоны: многие губернаторы не уверены, что смогут пролоббировать свою кандидатуру в администрации президента. А усиление роли местных парламентариев при выборе кандидатуры губернатора предоставит самим губернаторам дополнительную возможность остаться у власти. С другой стороны, законодательные собрания, при сильном губернаторе представляющие собой серьезную политическую силу, тоже хотят реально, а не формально участвовать в выборе кандидатуры губернатора.
Таким образом, принятие законопроекта в первом чтении демонстрирует общую политическую лояльность депутатов. Они попытаются изменить обстановку ко второму чтению, но вряд ли будут оппонировать президенту слишком активно. За последние два года отношение к назначению губернаторов изменилось в первую очередь со стороны самих региональных элит. По мнению политологов, на мировоззрение региональных лидеров очень сильное влияние оказывает приближающийся конец их полномочий. Нынешняя элита входит в период моральной усталости. Еще три-четыре года - и возможности удерживать свои позиции с помощью выборов у нынешних губернаторов исчезнут. Поэтому если раньше региональные элиты очень ревниво оберегали институт выборности, то сейчас они все больше поддерживают переход от выборности к назначению. По мнению эксперта
В Госдуме утверждают, что уже найден вариант "смягчения" законопроекта. Нужно будет предусмотреть обязательную процедуру предварительного согласования кандидатуры будущего губернатора с парламентом, поясняет Виктор Гришин: "Ведь если будут предварительно договариваться, процедура роспуска ЗАКСов потеряет смысл".
Идея назначаемости губернаторов возникла еще в 2001 году. Тогда администрация президента изучала мнения в регионах. Но как только начался серьезный разговор, и Совет Федерации, и региональные лидеры резко идею раскритиковали. Однако после трагических событий в Беслане президент решил поставить решительную точку в этом вопросе. "Скорее всего, к этому рано или поздно пришли бы, потому что выборы глав регионов все больше компрометировали себя в глазах электората. В самом деле, как только подходил к концу второй законный срок, так начинался поиск вариантов остаться у власти. Губернаторы, президенты, мэры, спикеры манипулировали точками отсчета срока, искали нестыковки федерального законодательства с региональным", - говорит Виктор Гришин.
Безусловно, соблазн отменить выборность областных руководителей всегда был огромен - это, кроме всего прочего, колоссальная экономия бюджетных денег и кремлевских нервов. Вместо того чтобы изворачиваться и, используя многочисленные политтехнологии, строить планы свержения губернаторов на очередных выборах, президент одним росчерком пера может избавиться от губернатора. По словам одного из чиновников Приморской краевой администрации, "инициативы президента направлены на то, чтобы сконцентрировать финансовые потоки, которые во время выборов распылялись по огромной территории и чужим карманам, в руках президентской администрации. И теперь кандидатам на пост главы региона 'выборы' будут обходиться значительно дешевле. Раньше кандидатура тоже согласовывалась с Кремлем, но и на выборы уходило колоссальное количество средств - десятки миллионов долларов. Теперь же все деньги будут идти в одну кассу, хотя и без гарантий".
Есть и другой аспект. Многие губернаторы согласны с главой Челябинской области
Впрочем, вряд ли такой подход устроит самих губернаторов. Да и центр тоже. Скорее всего, роль региональных руководителей как прямых выразителей воли президента резко возрастет.
Что симптоматично, ни один представитель крупного и среднего бизнеса, давая комментарии "Эксперту", не согласился, чтобы его имя было названо на страницах журнала. Однако все опрошенные, а их более десятка, единодушны в том, что передела собственности под новых назначенных губернаторов не будет по крайней мере до 2006-2007 годов, пока не сформируется новая элита назначенцев. Но что будет дальше, никто предсказывать не берется.
По словам президента крупной металлургической компании, "в сегодняшней ситуации отказ от выборности крайне невыгоден центру. Выборы глав регионов создают для Кремля дополнительный запас прочности, политическая ответственность не концентрируется на президенте, как в случае назначаемости губернаторов. Ведь именно благодаря выборности региональных лидеров пропрезидентские партии сейчас имеют возможность активно критиковать губернаторов и при этом не бросать тень на Кремль". "Заявленные президентом меры, - продолжает тему вице-президент одной из крупнейших ФПГ страны, - ведут к значительной централизации власти и усилению авторитарных методов руководства страной. В первую очередь это относится к изменению процедуры формирования губернаторского корпуса. В то же время назначаемость губернаторов лично для Путина имеет как позитивные, так и негативные последствия. К первым можно отнести укрепление вертикали власти и исполнение принятых на федеральном уровне решений, упрощение механизма прихода лояльных президенту людей на посты глав регионов. Ко вторым - возрастание зависимости Путина от администрации президента, которая будет и дальше заниматься формированием и исполнением региональной политики. В короткие сроки невозможно заменить всех нелояльных глав регионов на более удобных, так как у президента не хватит кадров. При этом Владимир Путин заявил, что реформа предполагает наличие у каждого главы региона заместителя по антитеррористической деятельности - офицера МВД. Это, с одной стороны, может улучшить контроль и управляемость субъектами федерации, но с другой - приведет к повышению статуса силовиков, которые будут отбирать из своих рядов 'смотрящих' для губернаторов. В итоге президент станет еще более зависимым от силовой элиты, что резко уменьшит его влияние на процессы в стране - из-за ослабления обратной связи с региональными элитами и использования противоречий между группами интересов. И это приведет к серьезным последствиям во всех сферах".
"16 января 1996 года я сам присутствовал на заседании Конституционного суда, где избрание губернатора законодательным собранием региона было признано неконституционным, - рассказывает 'Эксперту' бывший советник президента Ельцина, известный ученый-регионалист
Второе весьма спорное с правовой точки зрения положение законопроекта - полномочие президента снимать губернаторов по причине "утраты доверия". "С большой вероятностью оно тоже останется не измененным в ходе последующих чтений, - считает Леонид Смирнягин. - Ведь для президента это не только возможность лично контролировать ситуацию, но и хороший способ сбросить с себя хоть часть ответственности. Сняв губернатора, он может выступить в роли спасителя. Мудрый царь избавляет народ от нерадивого боярина".
Наконец, нынешний законопроект окончательно лишает легитимности такой институт, как Совет Федерации. Если президент будет назначать губернатора, а губернатор - членов Совета Федерации, то этот орган фактически превратится в филиал администрации президента. Такова примерно логика рассуждений спикера верхней палаты
Больше всего общественность сегодня волнует вопрос, каковы же будут последствия этой реформы, суть которой губернаторы дружно одобряют, Запад дружно ругает, а российские эксперты дружно пытаются понять. Почти все согласны с мнением, что с заявленной целью борьбы с терроризмом эта мера напрямую не связана. Однако некоторые наблюдатели опосредованную связь все же видят. "Назначаемость губернаторов - это всего лишь первый шаг. Он необходим для того, чтобы кардинально перекроить территориально-административное деление страны и растворить границы национальных республик", - считает руководитель
Но если не забегать так далеко вперед, сама по себе контрреформа российского политического устройства в первое время кардинально не поменяет положение вещей. Мы еще слишком недалеко ушли от советской системы, чтобы это имело необратимые последствия. До сих пор губернаторы занимали свой пост скорее не по воле граждан, а путем переговоров элит, они, как и раньше, ощущали ответственность прежде всего перед вышестоящим начальством, а не перед избирателями, в финансовых же вопросах они фактически полностью зависели от центра. Многие полагают, что, дабы обеспечить операцию "Преемник" в 2008 году или изменить Конституцию, внеся туда положение о третьем президентском сроке, администрация президента предпримет массовые кадровые чистки в губернаторских рядах в ближайшие три года. Маловероятно. У Кремля нет столько властных ресурсов, чтобы он мог позволить себе одновременно поссориться со многими губернаторами или хотя бы с несколькими тяжеловесами, такими как Шаймиев, Рахимов и Лужков. Скорее всего, Путин будет действовать в русле своей прежней тактики устранения неугодных глав регионов и олигархов - разбираться с каждым поодиночке, глядишь, остальные сами испугаются. Три года не такой большой срок, поэтому можно предположить, что будут лишь точечные замены.
Еще одно часто высказываемое опасение: кремлевские силовики продавили реформу о назначаемости губернаторов с целью начать передел собственности. Иван Грачев, долгое время бывший заместителем председателя думского комитета по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности, не согласен с этим мнением: "Есть множество достаточно простых схем заполучить желаемые активы. Одну из них Кремль сейчас успешно использует, чтобы получить контрольный пакет акций
Вопреки мрачным прогнозам некоторых аналитиков в первое время реформа принесет скорее положительные результаты. Если взять губернаторов под жесткий контроль и отстранить от должности тех, кто регулярно блокирует решения Кремля, такие важные экономические реформы, как новый порядок предоставления льгот и реформа ЖКХ, вероятно, пойдут быстрее. Путинские нововведения скорее бьют по отложенному результату предыдущих либеральных реформ. Интересный пример приводит заведующий лабораторией проблем фискального федерализма и субнациональных финансов
Кроме того, закон о назначении губернаторов в сущности сливает два уровня власти - региональный и федеральный - в один. Таким образом рушится система противовесов. Конечно, нельзя сказать, что до сих пор она работала эффективно. Полпреды, поставленные, чтобы присматривать за губернаторами, зачастую не выполняли своих функций. Почти все федеральные ведомства на территории регионов, которые, по идее, должны были отстаивать интересы федерации, оказались подконтрольны главам регионов. Тем не менее эти ограничители существовали, и в дальнейшем при соответствующей политике Москвы они могли бы сыграть свою положительную роль. До сих пор центр сдерживал аппетиты региональных баронов даже на неформальном уровне. Теперь же губернаторы становятся федеральными чиновниками, над которыми стоит только президент. Там, где он недоглядит, они свободны в своих действиях.
Оригинал статьи: http://www.expert.ru/expert/current/data/guber1.shtml