В июне 2004 г. Институт экономики переходного периода приступил к реализации проекта «Реформа общественных инвестиций на региональном (муниципальном) уровне» в рамках контракта с Некоммерческим фондом реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов в рамках займа Международного банка реконструкции и развития «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», который предоставлен Российской Федерации на финансирование мер в области финансовой реформы на региональном уровне. Субкомпонентами данного займа также являются следующие проекты, реализуемые ИЭПП: «Развитие федерального и регионального законодательства по межбюджетным отношениям и субнациональным финансам», «Реструктуризация общественного сектора на региональном (муниципальном) уровне». Пилотными регионами являются Вологодская область, Республика Чувашия и Челябинская область.
В рамках данного проекта ИЭПП оказывал Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития и торговли РФ консультационные услуги по следующим направлениям:
- общий анализ инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном и муниципальном уровне и углубленный анализ в регионах – участниках Проекта;
- анализ опыта применения программно-целевого метода в инвестиционной деятельности региональных и местных органов власти;
- разработка подходов к формированию компьютерной системы прогнозно-аналитических моделей оценки эффективности инвестиционной политики как инструмента обоснования инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном уровне;
- разработка предложений по совершенствованию применения региональных и муниципальных инвестиционных программ;
- разработка предложений и рекомендаций по реформированию инвестиционной деятельности региональных и муниципальных органов власти и проектов нормативных правовых и методических материалов, необходимых для проведения этой реформы;
- разработка предложений по координации работы фонда регионального развития и субфедеральных инвестиционных программ;
- проведение консультационной работы и разработка рекомендаций для федеральных органов власти по вопросам регулирования инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном и муниципальном уровнях;
- организация и проведение семинаров и обучающих поездок.
Компонент 1 Общий анализ инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном и муниципальном уровне и углубленный анализ в регионах – участниках Проекта В рамках данного компонента ИЭПП провел анализ существующей практики и механизмов регулирования инвестиционной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, включая капитальные вложения в бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, объекты предпринимательской деятельности.
Основное внимание при анализе инвестиционной деятельности органов публичной власти в пилотных регионах уделялось следующим вопросам:
- объем и относительная доля капитальных расходов в бюджетах пилотных регионов;
- отклонение фактических капитальных расходов по некоторым инвестиционным проектам в пилотных регионах от плановых, наличие фактов консервации объектов строительства из-за отсутствия бюджетного финансирования;
- используемые механизмы финансирования инвестиционных проектов в каждом пилотном регионе и их соотношение;
- соотношение бюджетных инвестиций в коммерческие и некоммерческие объекты в пилотных регионах;
- соотношение расходов на новое строительство и капитальный ремонт в общем объеме капитальных расходов в бюджетах пилотных регионов;
- доля безвозвратных и безвозмездных форм финансирования (субвенции, субсидии) в общем объеме бюджетного финансирования коммерческих инвестиционных проектов в пилотных регионах;
- доля инвестиций в коммерческие объекты, размещаемых на конкурсной и внеконкурсной основе в пилотных регионах;
- наличие в бюджетах пилотных регионов Фонда развития муниципальных образований и методики распределения средств из данного фонда;
- наличие процедур оценки эффективности коммерческих и некоммерческих проектов как условия осуществления бюджетных вложений, а также совершенство применяемых методик оценки в пилотных регионах;
- применяемые ставки бюджетных кредитов по коммерческим инвестиционным проектам в пилотных регионах;
- статистика возврата бюджетных кредитов по коммерческим инвестиционным проектам в пилотных регионах;
- статистика исполнения обязательств по государственным гарантиям, доля средств, которые удается взыскать с основного должника в бюджет в порядке регресса в пилотных регионах;
- масштабы налоговых расходов бюджетов пилотных регионов, направленных на косвенную бюджетную поддержку инвестиционной деятельности (в форме инвестиционных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и налоговых льгот).
Также в рамках реализации Проекта ИЭПП были определены межрегиональные различия в регулировании инвестиционной деятельности, выявлены внутрирегиональные причины различий в эффективности инвестиционной деятельности за счет бюджетных средств, а также проведен анализ внешних факторов, оказывающих влияние на осуществление государственных инвестиций (состояние федерального законодательства, недостатки системы бюджетного планирования, учета и отчетности в области бюджетных расходов на капитальные вложения).
Компонент 2 Анализ опыта применения программно-целевого метода в инвестиционной деятельности региональных и местных органов властиВ рамках данного компонента ИЭПП провел анализ опыта применения программно-целевого метода в инвестиционной деятельности региональных и местных органов власти. Были рассмотрены следующие вопросы:
- механизмы координации инвестиций за счет средств бюджетов разных уровней, осуществляемых на одной территории;
- оптимизация инвестиционной деятельности региональных и местных властей в рамках их собственных целевых программ;
- обеспечение комплексного планирования и учета инвестиционных расходов, осуществляемых программным и непрограммным методом;
- обеспечение согласованности инвестиционных расходов, осуществляемых программным и непрограммным методом;
- обеспечение единообразной регламентации условий и порядка осуществления инвестиций вне зависимости от формы их осуществления;
- совершенствование критериев оценки эффективности реализации целевых программ (в т.ч. и их инвестиционной составляющей) и процедур их мониторинга;
- сравнительная эффективность финансирования инвестиций в объекты региональной и муниципальной собственности в рамках федеральных целевых программ и в рамках Фонда регионального развития.
Компонент 3 Разработка подходов к формированию компьютерной системы прогнозно-аналитических моделей оценки эффективности инвестиционной политики как инструмента обоснования инвестиционной деятельности органов публичной власти на региональном уровнеВ рамках данного компонента ИЭПП разработал общие подходы к формированию компьютерной системы прогнозно-аналитических моделей оценки эффективности инвестиционной политики. Данная система направлена на решение следующих задач:
- формирование и систематизация перечня показателей по большому числу инвестиционных проектов для использования их в дальнейшем при анализе инвестиционных проектов, определение источников такого рода информации, изучение накопленного международного опыта создания баз данных инвестиционных проектов, имея в виду использование в дальнейшем этой информации в модельных построениях;
- разработка методики анализа ключевых характеристик инвестиционных проектов, в т.ч. показателей эффективности;
- формирование методики количественного измерения инвестиционного климата и формирование соответствующего индикатора (или системы индикаторов);
- выработка системы критериев, позволяющих ранжировать направления инвестиционных вложения по их значимости (критерии социально-экономической и бюджетной эффективности);
- разработка методики анализа экономического развития регионов, которая бы позволила на основе исследования текущей информации получить аргументы в пользу выбора направлений капитальных вложений;
- подготовка предложений по развитию региональной статистики и формированию расчетных таблиц системы национальных счетов, обеспечивающих адекватный анализ, в т.ч. инвестиционной ситуации в регионах;
- формулирование требований и методических подходов к разработке системы моделей, ориентированной на всесторонний анализ последствий принимаемых инвестиционных решений;
- разработка предложений и методики подготовки динамической межотраслевой модели;
- подготовка динамической межотраслевой модели, содержащей отраслевые и региональные блоки, блок бюджета, внешней торговли и платежного баланса.
Компонент 4 Разработка предложений по совершенствованию применения региональных и муниципальных инвестиционных программВ рамках данного компонента ИЭПП были разработаны предложения по внедрению программного метода, а также предложения по совершенствованию планирования, финансирования, учета и контроля государственных (муниципальных) капиталовложений, осуществляемых в рамках инвестиционных программ.
Предложения и рекомендации были разработаны по следующим направлениям:
- процедура составления и принятия программ;
- структура и содержание компонентов программ;
- формирование инвестиционных программ, в т.ч. применение механизмов конкурсного отбора инвестиционных проектов коммерческого и некоммерческого характера;
- управление региональными (муниципальными) программами и координация реализации программ разного статуса (федеральные, региональные, муниципальные) на территории субъекта Федерации;
- условия и механизмы финансирования региональных программ: прямые бюджетные инвестиции, формы бюджетной поддержки частных инвестиций (кредиты, гарантии) и финансовая помощь бюджетам муниципальных образований (субсидии фонда развития муниципальных образований);
- долгосрочное (среднесрочное) планирование финансирования программ;
- разработка количественных и качественных параметров результативности и эффективности программы;
- процедуры мониторинга и контроля реализации программ;
- учет и отчетность по реализации программ;
- анализ реализации инвестиционных некоммерческих проектов, основанный на методе «издержки-выгоды».
Компонент 5 Разработка предложений и рекомендаций по реформированию инвестиционной деятельности региональных и муниципальных органов власти и проектов нормативных правовых и методических материалов, необходимых для проведения этой реформыВ рамках данного направления ИЭПП разработал предложения по реформированию субфедеральной нормативной правовой базы по вопросам инвестиционной политики субъектов Федерации и муниципальных образований, включая подготовку модельных нормативных правовых актов об инвестиционной деятельности на территории субъекта РФ, муниципального образования, а также нормативной и методической базы, необходимой для реализации предложений, подготовленных в рамках компонента 4.
Разработка предложений осуществлялась с учетом зарубежного опыта, а также на основе анализа российской практики и нормативно-правовой базы инвестиционной деятельности региональных и местных органов власти.
В рамках данного компонента были подготовлены:
- аналитический материал «Зарубежный опыт участия региональных и местных органов власти в инвестиционной деятельности и уроки для России»;
- концепция совершенствования региональной (муниципальной) нормативной правовой базы инвестиционной политики на территории субъекта РФ, муниципального образования;
- модельный закон субъекта РФ об инвестиционной деятельности на территории субъекта РФ и аналогичный ему модельный нормативный правовой акт муниципального образования;
- методика оценки эффективности организации инвестиционного процесса в субъекте РФ (муниципальном образовании);
- порядок разработки бюджетных инвестиционных проектов (программ) (утверждается в пилотных регионах);
- модельные нормы в бюджетном законодательстве субъекта РФ, направленные на совершенствование планирования, учета и контроля государственных (муниципальных) капитальных вложений;
- модельные поправки и дополнения в бюджетное законодательство субъекта РФ, необходимые для реализации основных направлений реформы инвестиционного программирования в субъекте (взаимосвязь долгосрочного планирования финансирования программ и ежегодного планирования бюджетных расходов, ориентация финансирования на результаты реализации программ);
- проекты нормативной правовой базы, необходимой для создания и функционирования фондов развития муниципальных образований, предназначенных для бюджетной поддержки местных бюджетов в форме субсидий на развитие местной общественной инфраструктуры, включая порядок оценки и отбора проектов, оценку эффективности реализации проектов и методику оценки механизма региональных фондов развития муниципальных образований;
- модельные соглашения (контракты) по реализации совместных инвестиционных программ (проектов), в т.ч. между региональными и муниципальными органами власти;
- методические рекомендации субъектам РФ (муниципальным образованиям) по внедрению программного метода в инвестиционную деятельность, включая рекомендации по:
- составлению и содержанию основных компонентов программ, в т.ч. рекомендации по совершенствованию Типового макета Программы экономического и социального развития, разработанного Минэкономразвития России;
- порядку проведения конкурсных отборов коммерческих и некоммерческих инвестиционных проектов;
- порядку мониторинга и контроля реализации программ;
- порядку анализа некоммерческих проектов (программ) и оценке их эффективности по методу «издержки-выгоды»;
- проекты поправок и дополнений в действующее федеральное законодательство по вопросам федеральной инвестиционной поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований, а также в нормативные правовые акты, содержащие процедуры и методики распределения средств Фонда регионального развития, в т.ч. по следующим направлениям:
- подготовка конкурса инвестиционных проектов (программ);
- процедура проведения конкурса, включая порядок отбора и оценки проектов;
- порядок финансирования из Фонда регионального развития (ФРР) инвестиционных программ;
- отражение средств ФРР в бюджетном процессе и бюджетной отчетности;
- мониторинг и контроль за ходом реализации проектов, включая оценку эффективности их реализации;
- оценка эффективности Фонда регионального развития и федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)».
Компонент 6 Разработка предложений по координации работы Фонда регионального развития и субфедеральных инвестиционных программВ рамках этого компонента ИЭПП разработал предложения по координации Фонда регионального развития и региональных программ развития и оказал техническое содействие Минфину России и Минэкономразвития России по внедрению новой методики распределения финансовых средств из Фонда регионального развития, конкурсных процедур отбора проектов и проведению мониторинга реализации федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)».
Также ИЭПП принял участие в мониторинге реализации данной программы в 2003–2004 гг., а также в обсуждении и внедрении разработанных рекомендаций по совершенствованию порядка формирования и распределения средств Фонда регионального развития.
Компонент 7 Консультационная работа по запросам Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, других федеральных министерств и ведомств, Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ по вопросам регулирования инвестиционной деятельности органов государственной власти и местного самоуправленияВ рамках данного направления ИЭПП в период реализации проекта по запросам федеральных органов власти и управления проводил консультации и осуществлял экспертизу методических и нормативных материалов, разрабатываемых или рассматриваемых в рамках этих государственных структур по вопросам реформирования инвестиционной деятельности региональных и местных органов власти.
ИЭПП также были подготовлены Временные методические рекомендации по вопросам инвестиционной деятельности региональных и местных органов власти с полным и готовым к внедрению типовым нормативно-методическим пакетом, в т.ч. по использованию средств региональных фондов муниципального развития.
Компонент 8 Организация и проведение семинаров и обучающих поездокИЭПП была организована и проведена обучающая поездка за рубеж.
Программа обучения была построена в соответствии со следующим планом:
- Введение (обзор курса в целом и основных тем, которые будут затронуты в процессе обучения).
- Основные подходы к региональному экономическому моделированию (в этой части были затронуты основные принципы, методы и подходы краткосрочного и долгосрочного экономического моделирования и прогнозирования; основной целью было объяснение фундаментальных аспектов методологий регионального прогнозирования в контексте рыночной экономики).
- Оценка последствий принятия экономических решений (эта часть программы обучения была сконцентрирована на способах использования региональных экономических моделей в целях измерения эффекта экзогенных и эндогенных факторов).
- Система региональных прогнозных моделей Global Insight (система региональных моделей Global Insight была рассмотрена как один из примеров операционной системы моделей, применяемых на постоянной основе для описания региональных трендов и анализа широкого спектра аспектов экономической политики, включая инвестиционную и бюджетную политику).
- Применение регионального экономического анализа к России (в этой части курса обучения было рассмотрено применение регионального экономического моделирования в условиях экономики Российской Федерации).
Кроме того, ИЭПП провел 4 семинара, из которых:
- два семинара в пилотных регионах носили ознакомительный характер (представление и обсуждение промежуточных результатов суб-проекта);
- один семинар был проведен с целью обучения сотрудников федеральных, региональных и местных властей новым методикам и принципам, разработанным в результате суб-проекта;
- один семинар носил итоговый характер (завершение суб-проекта и представление его основных результатов).
Все работы в рамках данного проекта были завершены в 2007 г.