Средства от бюджетных болезней

Авторы: Сергей Синельников-Мурылев

Серия: Opec.ru, 30 декабря 2010

Дата публикации: 30.12.2010

Аннотация:Перед налогово-бюджетной политикой стоят серьезные вызовы. Ответ на них предполагает пенсионную реформу, возврат к правилу изъятия из текущих расходов бюджета конъюнктурных доходов, и совершенствование налогообложения, считает научный руководитель ИЭП Сергей Синельников-Мурылев.

Оглавление: Важнейшая из проблем сегодняшнего дня — дефицит бюджета. Как текущий, так и будущий. Сегодня понятно, что в 2013 г. Россия будет иметь такой же реальный ВВП, как и в 2008 г. Вероятно, и цены на нефть вернутся к уровню того же докризисного года. Однако доходы бюджета сократятся, что вызвано частично законодательными изменениями в налогообложении, частично — изменением структуры ВВП, а расходы увеличатся. В итоге, профицит бюджета 2008 года в размере 7% ВВП, в 2013-м сменится дефицитом в 3 %. Для России это опасная ситуация. Сопоставления с размерами дефицитов развитых стран здесь не могут успокаивать, поскольку экономики развитых стран значительно меньше зависят от шоков на рынке сырья и энергоносителей.

В ходе Гайдаровских чтений, проведенных в октябре–декабре Институтом экономической политики им. Е. Гайдара, был предложен ряд решений тех проблем, которые стоят перед страной в области бюджетно-налоговой политики.

Во-первых, необходим возврат к бюджетным правилам, которые не позволяют тратить конъюнктурные доходы бюджета в период высокой конъюнктуры рынка энергоносителей и сырья. С 2004 г. по 2007 г. включительно доходы Стабилизационного фонда формировались следующим образом: первым делом прогнозировались цены на нефть, и для бюджетного планирования принимался среднемноголетний уровень цены. Затем на этой основе рассчитывались нефтегазовые доходы бюджета, то есть НДПИ и экспортная пошлина. Если и когда цены на нефть оказывались выше показателей, заложенных в бюджетном планировании, то сверхдоходы по обеим статьям направлялись не в бюджет, а в Стабилизационный фонд. В 2008 г. это правило было отменено, сегодня нефтегазовый трансферт не связан никаким бюджетным правилом, а значит использование дополнительных, чисто конъюнктурных и заведомо временных доходов бюджета требует лишь изменения закона о бюджете, а не нескольких законов сразу, как это было в предкризисный период. Таким образом, необходимо вновь создать бюджетное правило, строго запрещающее тратить те доходы, которые получены исключительно благодаря скачкам экономической конъюнктуры. Без этой меры усилия российского Минфина по ограничению бюджетных расходов рискуют остаться безрезультатными.

Вторая группа мер касается расходов, связанных с обеспечением функционирования пенсионной системы. Расчеты показывают, что повышение налоговых ставок и страховых взносов для уменьшения дефицита средств Пенсионного фонда не может решить проблему в принципе. Если продолжать двигаться в том же направлении, то социальные взносы к 2050 г. достигнут 50%. Иными словами, путь, по которому мы идем сейчас, не может помочь даже временно устранить имеющиеся дисбалансы. Единственный способ решить проблему состоит в реформировании российской пенсионной системы, которая не исключает и такую непопулярную меру, как повышение пенсионного возраста.

Курс на отмену экспортных пошлин

Помимо расходной части бюджета, не обделена проблемами и его доходная часть. Очевидно назрела реформа налогообложения добывающего сектора, в частности, необходима отмена экспортных пошлин. Курс на модернизацию страны не совместим с сохранением разницы между мировыми и внутренними ценами на энергию. Такая ситуация лишает стимулов энергосбережение. Понятно также, что резкий подъем внутренних цен до мирового уровня, который может быть вызван резкой одномоментной отменой экспортных пошлин, невозможен. Необходим некий переходный период, т.к. резкий переход может оказаться губительным для многих отраслей российской экономики. Нужны и компенсирующие меры для бюджета. В таком качестве предлагается использовать НДПИ, увеличение поступлений от которого должны перекрыть потери в связи с отменой экспортных пошлин. При таком сценарии налоговая нагрузка на потребителей энергоносителей должна быть снижена.

Объективно назрела необходимость совершенствования НДС. Сложившаяся система множественности ставок налога и правил освобождения от уплаты этого налога создает проблемы собираемости НДС, что, в конечном счете, ведет к потере части потенциальных доходов бюджета.

Подоходный налог также нуждается в реформировании. Необходимо повышать его прогрессивность, сохраняя при этом линейную плоскую шкалу налогообложения. То есть целесообразно повысить необлагаемый налогом минимум.  

Системные решения

Институциональные реформы в бюджетной сфере — еще один ресурс для сокращения расходов и снижения бюджетного дефицита. Определенные предпосылки для повышения эффективности бюджетных учреждений создает закон N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 года. Связано это с тем, что предусмотренный новым ФЗ механизм финансирования — переход к индивидуальным нормативам финансирования при отказе от сметы и отсутствии какого-либо совершенствования механизма формирования госзадания — не предусматривает никаких иных предпосылок для повышения эффективности расходования средств, кроме разумного руководства. Предлагаемые решения должны быть дополнены внедрением механизмов конкуренции бюджетных организаций в сфере образования, науки, здравоохранения и др. за бюджетные средства, с тем, чтобы больше бюджетных средств получали те организации, которые предоставляют потребителям услуги более эффективно и лучшего качества.

Еще один блок назревших проблем связан с системой госзакупок. В последнее время был принят целый ряд мер для совершенствования этой системы, однако их результативность на практике не полностью подтвердилась или остается спорной.

Наконец, не принесли ожидаемых результатов многолетние усилия по совершенствованию всей системы бюджетирования. Целый ряд принятых в этой сфере мер — улучшение финансового контроля, процесса прогнозирования государственных расходов, самого бюджетного процесса, на основе программно-целевого подхода и внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат — оказались в значительной мере тщетными. Как представляется, прежде всего, потому, что предложенные изменения являются весьма сложными. А потому они заведомо и не могли принести отдачу быстро. Из этого отнюдь не следует, что необходимо сегодня пересмотреть направление совершенствования бюджетной системы. Напротив, следует продолжать двигаться в избранном направлении и добиваться достижения поставленных целей, за счет совершенствования используемых методов и инструментов. 

Примечания:

Полная версия: http://www.opec.ru/1339327.html