3.3 Принципы государственного протекционизма АПК в переходной экономике
3.3.1 Меры поддержки цен и доходов
Прямые доплаты к цене.
Прямые доплаты к цене являются довольно распространенным механизмом поддержки фермерских цен в развитых странах. Ее смысл заключается в том, что государство устанавливает определенный уровень цен, и каждому производителю доплачивает разницу между реальной розничной ценой и этой установленной. Может устанавливаться не гарантированный уровень цен, а твердая ставка дотации на единицу продукции. В России это стало основной формой поддержки животноводческих продуктов с 1992 г.
Рассмотрим особенность проведения этой меры в переходной экономике. Пусть SI - первичное предложение продукции животноводства, DD - производный спрос на нее, SD - производное предложение мясных продуктов, а DI - первичный спрос на мясные продукты. На Рисунок 8 показан механизм установления цены при введении прямой дотации. Pfe -равновесная цена на животноводческую продукцию до введения прямых дотаций, Qe - равновесный объем производства. Введение прямых дотаций Δ P снижает рыночную цену до P*, объем предложения повышает до Q*. Сельхозпроизводители получает повышенный доход на единицу продукции, а рыночная закупочная цена падает.
В развитой экономике переработчик, представляющий производное предложение, при снижении закупочной цены и расширении предложения сырья должен был бы снизить свои цены реализации для первичного покупателя. Последний в свою очередь расширил бы спрос в ответ на снижение цены. Тогда бы рост предложения до Q* был бы адсорбирован рынком.
Переходная экономика отличается низкой эластичностью предложения перерабатывающей промышленности. В России эта эластичность определялась, прежде всего, низким уровнем развития, отсутствием доступа к инвестициям, инерционностью менеджмента. В результате равновесная цена на розничном рынке сохраняется на уровне Pr , в то время как закупочная цена падает. В результате конечным получателем дотации становятся сельхозпроизводители и переработчики. Из рисунка видно, что низкая эластичность предложения на первичном рынке (а это также одна из характеристик переходной экономики) ведет к перераспределению дотации в пользу переработчика.
Введение в 1992 году дотации на животноводческую продукцию привело именно к этому результату - дотации в конечном итоге достались перерабатывающей промышленности, за что последняя была объявлена монпсонией со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Необходимо также отметить, что дотация на продукцию реально выплачивалась с определенным временным лагом, что в условиях инфляции полностью ее девалвировало. В результате сельхозпроизводители теряли от падения рыночной закупочной цены, которая никоим образом не компенсировалось дотацией.
Таким образом, такая мера как прямые дотации в переходных экномиках, как правило, не достигает результата.
Минимальные гарантированные цены.
Минимальные гарантированные цены до недавнего времени являлись основным инструментом поддержания цен в развитых странах. Почти все пост-социалистические страны попробовали ввести их в своих условиях и везде - безрезультатно.
Суть механизма минимальных гарантированных цен показана на .
Установление минимальных гарантированных цен государством предполагает, что образующийся на рынке избыток продукции ΔQ закупается государством. Тогда нарушенное равновесие восстанавливается: сельхозпроизводитель получает более высокую цену, основную часть которой оплачивает покупатель. Но в переходной экономике потребление продовольствия занимает очень высокую часть расходов населения. Это значит, что при росте цены на продукт смещается влево кривая спроса. Иными словами, государство вынуждено закупать более значительные объемы продукции в интервенционные запасы, а население еще больше снижает потребление таким образом поддерживаемого продукта. Именно поэтому практически ни в одной пост-социалистической стране минимальные гарантированные цены не устанавливались на эффективном уровне (см. выше).
Кроме того, администрирование программ минимальных гарантированных цен очень дорого и требует хорошо подготовленного и обученного аппарата, а также развитого прозрачного рынка. Особенностью переходной экономики является как раз отсутствие и того и другого. Не случайно, в 1998 году Правительство РФ пыталось ввести минимальные гарантированные цены на зерно, то есть одну из немногих реально и устойчиво рентабельных культур: рынок зерна наиболее развит и поэтому введение этой меры принципиально возможно.
3.3.2 Субсидирование расходов на ресурсы.
Все переходные экономики столкнулись с проблемой роста диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию и ресурсы для аграрного сектора. Первичной реакцией во многих странах стало введение субсидий на материально-технические ресурсы.
В частности, как уже отмечалось ранее, в России осуществляются дотации на минеральные удобрения, электроэнергию, топливо для некоторых типов производителей и другие ресурсы.
Мировой опыт показывает, что введение таких дотаций эффективно только при соблюдении следующих условий:
На рынке ресурса существует совершенная конкуренция;
Предложение ресурса достаточно эластично по цене;
Ресурс имеет специальный целевой характер применения.
При несоблюдении одного из этих условий ведет к тому, что дотация не достигает своей цели. Очевидно, что если на рынке субсидируемого ресурса существует монополия или предложение неэластично, то дотации в сельском хозяйстве на расходы на этот ресурс приведут только к росту цены на него, но не увеличению его применения в сельском хозяйстве. Если же ресурс носит многоцелевой характер применения,, то сельхозпроизводители получают стимул к перепродаже этого ресурса на открытом рынке по равновесной цене.
Не трудно показать, что ресурсопроизводящие отрасли в пост-социалистических странах, особенно в России сверхмонополизированы, имеют весьма низкую эластичность предложения. В результате введение дотаций приводит только к их удорожанию для сельского хозяйства, а заметного расширения применения под воздействием дотаций не наблюдается. Так, не случайно, что рост применения минеральных удобрений в России возник в 1997 году, когда дотации на них были минимальными (то есть это было следствием реальной адаптации сектора к рынку, а не результатом компенсаций).
Электроэнергия - ресурс многоцелевого использования. Поэтому перекрестное субсидирование этого ресурса для сельского хозяйства неизбежно ведет к перераспределению его в пользу несельскохозяйственной деятельности - в частности в сферу бытового использования сельскими жителями.
Аналогично неэффективны были бы схемы дотирования горюче-смазочных материалов для села. Но здесь в России применяются более сложные схемы товарного кредита.
3.3.3 Субсидирование кредита
Резкая потеря оборотных средств и отсутствие адекватного сельскохозяйственного кредита делает проблему финансирования аграрного сектора одной из основных проблем переходных экономик.
Практически все страны проводили политику субсидированного кредита для сельского хозяйства. Кредит - это ресурс многоцелевого использования, поэтому высказанное выше положение о субсидировании потребления ресурсов может быть распространено и на него. Иначе говоря, льготный кредит при отсутствии действенного контроля будет перепродаваться в другие сектора экономики. Так было в 1992-1993 годах в России с льготным централизованным кредитом.
Задержка с финансовой стабилизацией ведет к тому, что единственным источником сезонного кредита для сельского хозяйства остается национальный бюджет, так как капиталы не инвестируются в реальный сектор, а размещаются на финансовых рынках. Централизованные кредиты, как бы они не распределялись, по существу кредитами не являются и их возвратность крайне низка. Поэтому централизованные кредиты всегда сопряжены с реструктуризацией и списанием долгов сельскому хозяйству. Это, в свою очередь, ухудшает финансовую дисциплину в отрасли и подрывает принципиальные возможности формирования в отрасли нормальной системы кредита. Решением этой проблемы может быть только быстрая финансовая стабилизация в экономике в целом, которая позволяет перейти на следующий этап субсидирования кредита.
В отличие от централизованного кредита, схема гарантийных фондов предполагает, что сельхозпроизводители берут кредиты в системе коммерческих банков. Государством созданный гарантийный фонд только частично гарантирует эти займы и (или) частично компенсирует процентную ставку. Эта схема предполагает банковскую процедуру отбора заемщиков, в принципе исключает перепродажу кредитных ресурсов, усиливает стимулы к формированию адекватной кредитной системы в аграрном секторе. Тем не менее, льготный кредит в целом снижает потенциально возможную эффективность сектора, так как создает в нем менее напряженные бюджетные ограничения. Однако в этом случае льготный кредит действует так же, как и в странах с развитой экономикой.
Иначе говоря, распространенный в развитых странах механизм льготного кредита возможен только при определенной финансовой стабилизации. До этого момента в переходных экономиках государство вынуждено предоставлять сезонные кредиты за счет бюджета.
Другие инструменты сельскохозяйственного кредита, широко применяемые в развитых странах, также могут применяться в переходных экономиках при достижении определенного уровня.
Так, механизмы ипотечного кредитования могут развиваться при устойчивом рынке земли. В переходных экономиках аграрное производство устойчиво сокращалось несколько лет подряд. В этих условиях земля как ресурс сельскохозяйственного производство также устойчиво теряла свою ликвидность - практически ни в одной пост-социалистической стране, даже с традициями земельного оборота, земельный рынок не получил сколько-нибудь существенного развития (годовой оборот - менее 1% всех сельхозземель). Очевидно, что при этих условиях ипотечный кредит в сельском хозяйстве не может развиваться полноценно.
Ипотека призвана решать проблему залога при долгосрочных (инвестиционных ) кредитах. Но в переходной экономике также остро стоит проблема и залога по краткосрочным кредитам. Декапитализация сектора, о которой говорилось выше, приводит к снижению стоимости имущества сельхозпроизводителей и уменьшению его залоговой ценности. Широко распространенные в развитых странах в качестве залоговых документов складские расписки, отгрузочные документы и т.п. в переходных экономиках также имеют очень ограниченные возможности применения: этому препятствует слабо разработанное и применяемое контрактное право, непрозрачность рынков, неразвитость банковских коммуникаций и т.д.
Таким образом, формирование нормального кредита в аграрном секторе возможно только с преодолением переходности всей экономики.
3.3.4 Внешнеторговое регулирование
Первоначальная либерализация экономики практически во всех пост-социалистических странах сопровождалась либерализацией внешней торговли. Неразвитость внутренней рыночной инфраструктуры, специфические реакции потребителей, долгие годы отрезанные от мировых потребительских рынков, и главное- неконкурентоспособность развивавшихся в изоляции национальных агропродовольственных секторов, приводили к резкому увеличению импорта агропродовольственной продукции из развитых стран.
Через определенное время производители в агропродовольственном секторе начинают осознавать собственную зависимость от мировых рынков и лоббировать внешнеторговые протекционистские меры. Коллизия заключается в том, что для повышения хотя бы внутренней конкурентоспособности сектор нуждается в определенном периоде для осуществления структурной перестройки, завершения инвестиционных циклов и т.д. С другой стороны, вытеснение импортеров с уже занятых ими рынков всегда боле сложная задача, чем недопущения на эти рынки. Поэтому, объективно, агропродовольственный сектор нуждается в определенном периоде "infant industry" защиты от импорта. Однако отсутствие объективных критериев длительности такого периода может привести к искусственному ограждению отрасли от конкуренции мирового рынка и снижению ее конкурентного потенциала.
Данная проблема не является исключительно проблемой агропродовольственного сектора. Однако в этом секторе инвестиционный цикл значительно ниже, чем во многих других секторах и, соответственно, короткий период протекционистской политики может дать эффект. В частности девальвация рубля в России во второй половине 1998 года уже привела к определенным импортозамещающим тенденциям в пищевой промышленности. Так же в Польше короткий период проводилась политика защиты молочного сектора.
Введение экспортных субсидий в большинстве стран с переходной экономикой ограничено финансовыми возможностями.
Внешнеторговый протекционизм находится под сильным влиянием процессов ВТО. Практически все страны с переходной экономикой подали заявки на вступление в ВТО (некоторые уже приняты). Это накладывает на них ограничения на введение внешнеторговых протекционистских мер. С другой стороны неопределенность с определением базового периода для этих стран стимулирует их завысить торговые барьеры, чтобы потом легче принимать обязательства по их снижению.
3.3.5 Институциональные ловушки
Как было рассмотрено выше, переходные условия делают не все меры аграрного протекционизма возможными или эффективными в пост-социалистических странах. Однако это не всегда осознается политиками. В результате вводятся институты (системы мер, организации и т.д.), которые в последствие трудно элиминировать, но которые начинают воспроизводить явно неэффективные меры.
Такими "ловушками" в России можно признать Агентство по регулированию агропродовольственного рынка (Федеральная продовольственная корпорация), которое было создано для проведения интервенций на агропродовольственных рынках, в том числе и на основе минимальных гарантированных цен; Фонд льготного кредитования АПК, который по существу маскирует централизованные государственные кредиты сельскому хозяйству; Федеральный и региональные продовольственные фонды, Лизинговый фонд и некоторые другие институты АПК.