I. Богатые и бедные. II. История пенсий

Становление и кризис системы социальной защиты в современном мире*    

В традиционном аграрном обществе бедность низших классов воспринималась элитой как явление нормальное, больше того — желательное. Если крестьяне богаты — значит, они платят слишком мало налогов. Известны слова Токугавы Йесу, что крестьян надо облагать налогами так, чтобы они были ни живы, ни мертвы1. Эти представления были широко распространены и в Европе. Кардинал Ришелье говорил, что, если низшие классы будут жить слишком хорошо, их невозможно будет заставить исполнять свои обязанности. А.Юнг в 1771 году писал: “Все, кроме идиотов, знают: низшие классы надо держать в бедности, иначе они никогда не будут прилежны”2. Вольтер был убежден, что “не все крестьяне станут богатыми, да и не нужно, чтобы они были таковыми. Существует потребность в людях, которые имели бы только руки и добрую волю”3.

Лишь в редких случаях подобные ситуации, возникшие в Европе после “великой чумы” в середине ХIV века и вызванного ею сокращения численности населения, роста спроса на рабочую силу и доходов низших классов, побуждали правительства вводить законодательные акты, прямо направленные на сдерживание доходов работника, такие, как английские законы 1351—1382 годов4. Обычно сочетания низких доходов большинства населения и различных форм изъятий в пользу государства и привилегированной элиты было достаточно, чтобы поддерживать доходы основной массы крестьянского населения на низком уровне.

Беспокоила властные институты аграрных государств не бедность сама по себе, а крайняя бедность, приводящая к массовому вымиранию населения, бегству с земли. Предотвращением таких катастроф, минимизацией их последствий занимались хорошо организованные аграрные империи. На протяжении многих веков помощь голодающим оказывали власти Китая. В Европе организация государством помощи голодающим была менее распространена. Здесь главную роль играли механизмы солидарности в деревне, благотворительность и церковь.

Правительства европейских государств в период, предшествующий началу современного экономического роста, беспокоили последствия бедности — миграция в город, распространение нищенства, воровства и разбоя, которые были тесно взаимообусловлены. Большая часть законодательства, связанного с помощью бедным, такого, как английское законодательство эпохи Тюдоров, была направлена не столько на ограничение социальных невзгод, порожденных крайней бедностью, сколько на обеспечение законности и порядка. Традиция оказания социальной помощи отделяла “достойных” бедных, тех, кто столкнулся с неожиданными невзгодами и заслуживает поддержки, от тех, бедность которых — результат их собственного выбора. Принуждение к труду работоспособных бедных было важнейшим элементом английского законодательства со времен Тюдоров до 1834 года.

Закон 1601 года о бедных ввел в Англии ответственность местных органов власти за помощь нуждающимся. В законе выделялись три категории нуждающихся и предполагался различный подход к ним. Тем, кто не способен работать (старые, больные), полагалось обеспечивать возможность жизни. Трудоспособным должна была предоставляться возможность работать в исправительных домах. Те, кто не хотят работать, подлежат наказанию. Как пишет Ф.Бродель: “В Париже больных и инвалидов всегда помещали в госпитали, здоровых же использовали на тяжелых и изнурительных работах по бесконечной очистке городских рвов и канав, притом сковывали по двое. Мало-помалу по всему Западу умножается число домов для бедняков и нежелательных лиц, где помещенный туда человек осужден на принудительный труд — в английских работных домах, в немецких воспитательных домах и во французских смирительных домах, вроде, например, того комплекса полутюрем, которые объединила под своим управлением администрация парижского Большого госпиталя, основанного в 1659 году”5.

Жизнь в традиционной деревне бедная и недолгая, но более устойчивая, привычная, чем в городе раннеиндустриальной эпохи. К тому же в деревне можно опереться на традиционные механизмы взаимопомощи в большой семье, которых нет в городе. Возможные беды здесь известны из поколения в поколение — неурожай, малоземелье, притеснения налогового чиновника или жадность феодала. Процесс огораживания, концентрации земельной собственности, важный для создания предпосылок развития, ориентированного на рынок высокопродуктивного (по стандартам времени) сельского хозяйства, также был фактором, расширяющим распространение бедности, ускоряющим миграцию бедных в города6. Мобилизованный в город, занятый в промышленности вчерашний крестьянин сталкивается с принципиально новыми вызовами. Быстрый технический прогресс делает ненужными целые профессии, раньше пользовавшиеся высоким социальным статусом и гарантировавшие приличные заработки. Острая конкуренция приводит к разорению предприятий и массовым увольнениям. Сдвиги в структуре производства делают целые города или районы зонами бедности и безработицы.

Если в деревне крестьянин защищен от произвола феодала по меньшей мере вековой традицией, определяющей объем его обязательств и в некоторых ситуациях позволяющей обратиться к хозяину за помощью (неурожай), то с хозяином промышленного предприятия или его управляющим рабочего не связывают традиционные отношения. В аграрных обществах ситуация, при которой крестьян сгоняют с собственной земли, встречается, но это редкое исключение. Увольнение с промышленного предприятия раннеиндустриального города — ежедневная угроза.

В западноевропейских странах в начале—середине XIX века эти проблемы проявились в полной мере. Характерный для европейских стран-лидеров экономического роста, в первую очередь Англии, политический режим — это не демократия, основанная на всеобщем избирательном праве. Парламенты выросли из демократии налогоплательщиков, избирательное право было ограничено высоким имущественным цензом и на подавляющее большинство рабочих не распространялось. Регулирование трудовых отношений было ориентировано на защиту интересов хозяина и безразлично к интересам наемного работника. А.Смит обращает внимание на то, что в Англии нет ни одного парламентского акта против соглашения о понижении цены труда, но имеется много актов, которые направлены против соглашения о ее повышении7.

С ускорением экономического развития, структурных сдвигов в Англии на стадии, предшествующей современному экономическому росту, традиционная система регулирования проблем, связанных с бедностью, оказывается под давлением по двум основным линиям. Сдвиги в производстве и занятости приводят к росту безработицы, потребности в финансовых ресурсах для поддержания системы вспомоществования, введенной законом о бедности. А характерный для законодательства о бедности патернализм вступает в противоречие с доминирующей в конце ХVIII — начале ХIХ века либеральной идеологической волной, оказывающей глубокое воздействие на развитие событий не только в экономической, но и в социальной сфере.

Либеральные идеи в том виде, в котором они сформировались к концу ХVIII века, предполагали акцент на свободу, равенство, самостоятельную ответственность за свою судьбу. Либеральное видение мира отвергало право человека на получение общественной помощи. В свободной стране каждый сам выбирает свое будущее, несет ответственность за свои успехи и неудачи.

А.Смит указывал на то, что законодательство о бедных противоречит свободе движения рабочей силы. Местные органы власти несли ответственность за обеспечение бедных. Поэтому любой вновь прибывший на подконтрольную территорию человек (разумеется, речь шла о представителях низших классов) мог быть выдворен — всего лишь из-за подозрения, что он может нуждаться в поддержке за счет ресурсов местного сообщества. Закон о поселении 1662 года в явном виде ограничивал свободу выбора места жительства, а значит, и работы8. Т.Мальтус, энергично выступавший против законов о бедных, указывал на то, что они стимулируют рост численности населения, снижают уровень жизни. Он отмечал, что результаты их действий прямо противоположны прокламируемым целям.

Таким образом, одновременно растет потребность в новых способах решения социальных проблем, порождаемых началом индустриализации, и подрывается идейная база сохранения механизмов, унаследованных от традиционного общества. Д.Рикардо пишет, что все нынешние налоги показались бы мелочью, если бы пришлось финансировать систему, при которой каждый человек будет уверен в том, что государство предоставит ему достаточные средства существования9.

Созданная в 1832 году в Англии королевская комиссия подготовила предложения, находившиеся под сильным влиянием господствовавших либеральных идей. С точки зрения Н.Сениора, одного из главных авторов доклада комиссии, важнейший вопрос, на который необходимо было ответить при формировании законодательства о бедности, был следующий: имеет ли это регулирование тенденцию обострять те проблемы, которые оно призвано решить10. Опасение, что помощь бедным, оказываемая тем, кто при желании может найти работу, стимулирует пауперизацию, безответ- ственность, стало основанием ограничения любых форм помощи трудоспособным.

Во второй половине ХIХ века отношение к системам социальной защиты меняется. Опыт Англии показывает, в какой степени параллельно с ростом индустриального динамизма проявляются новые, не известные традиционному обществу социальные проблемы, связанные с новыми формами организации экономики и общества: экономические кризисы, вынужденное массовое высвобождение рабочей силы, безработица. Политическая активизация низших классов становится фактором, влияющим на развитие систем социальной защиты. В стадию современного экономического роста вступают крупные страны, где политическая культура, традиции, установление правящей элиты далеки от классического англосаксонского либерализма (например, Германия).

Для О. фон Бисмарка важнейшими целями социальных реформ, позволивших создать первую в индустриальном мире развитую систему социальной защиты, включающую медицинское, пенсионное страхование и страхование по инвалидности, были не повышение благосостояния рабочих, а обеспечение контролируемого и направляемого государством социального порядка, подрыв влияния радикалов, способных создать угрозу устойчивости политического режима11.

Экономико-исторические исследования показывают, что в странах первой волны индустриализации, начавших ее в первой половине ХIХ века, нет связи между уровнем развития и временем начала формирования развитой системы социальной защиты. В ушедших вперед, лидирующих государствах она нередко формируется существенно позже, чем в государствах менее развитых. Большое влияние здесь имеют национальная традиция, политическая ситуация.

Существует большой блок литературы, посвященной анализу факторов, повлиявших на сроки формирования систем социальной защиты в странах-лидерах современного экономического роста. Многочисленные эмпирические работы не выявили связи между временем введения программ страхования, индустриализацией, урбанизацией, политическим участием рабочего класса, распространением всеобщего избирательного права в Западной Европе. Больше того, они показали, что конституционные монархии обычно вводили системы социального страхования раньше, чем парламентские демократии12.

С учетом закономерностей догоняющего развития то, что именно авторитарные режимы, столкнувшиеся с вызовом социальной дестабилизации, характерной для ранних этапов современного экономического роста, первыми начали формировать инструменты социальной стабилизации и контроля, неудивительно. Но затем их опыт начинает оказывать влияние на институциональное развитие и в странах-лидерах.

В Англии германский опыт налагается на изменившиеся общественные настроения. В 80-х годах ХIХ века А.Тойнби, влиятельный историк, который ввел понятие промышленной революции в широкий оборот, с глубоким сожалением говорит о социальных издержках, с которыми была связана промышленная революция для низших классов, о вине английской элиты, столь мало сделавшей для решения порожденных индустриализацией проблем, и ее ответственности за обеспечение изменений уровня социальной защиты низкодоходных групп населения13.

Реформы британского избирательного права 1867 и 1884 годов расширили участие наемных рабочих в политическом процессе. Это также изменило отношение к социальному законодательству. В 1880 году вводится ответственность работодателя за увечье рабочего на рабочем месте. Основная волна реформ, создавших каркас системы социальной защиты, в Англии приходится на период 1906—1914 годов. Именно в это время формируется система пенсий по старости, страхования по болезни и безработице. В странах-лидерах современного экономического роста формирование таких систем в конце ХIХ — начале ХХ века становится принятой нормой.

Последними сдаются США с их укорененными традициями либерализма и индивидуализма. Но и здесь Великая депрессия меняет положение. К началу 30-х годов ХХ века необходимость создания национальной системы страхования по старости и безработице становится очевидной и для политической элиты, и для общества. Массовое движение в пользу радикальных мер по построению всеобъемлющей системы социальной защиты делает ее создание политически неизбежным.

В целом европейские и североамериканские политические институты оказались достаточно гибкими, чтобы обеспечить мирную эволюцию в сторону демократии, основанной на всеобщем избирательном праве, интегрировать низкостатусные социальные группы в демократический процесс. Естественным следствием этого процесса стало изменение баланса политических сил, поворот к обеспечению интересов и работодателей, и наемных работников. Затем, так как наемные работники — более многочисленная группа избирателей, происходит постепенное изменение баланса сил в их пользу. Ограничение продолжительности рабочего дня, прав работодателей на увольнение, законодательное закрепление прав профсоюзов, создание систем социальной защиты, адекватных условиям городского индустриального общества, позволяющих застраховаться от бедствий, порожденных перепадами экономической конъюнктуры, системы пособий по безработице и бедности, — все это масштабные сдвиги, сформировавшие между серединой XIX и 30-ми годами XX века каркас институтов социальной защиты государств-лидеров современного экономического роста14.

Расширение финансовых возможностей государства в период между 1914—1945 годами вместе с укоренившимся на этапе развитого индустриального общества представлением, что право на адекватную социальную защиту, гарантии поддержания благосостояния — одно из неотъемлемых прав человека, приводит к быстрой экспансии социальных программ и обязательств в послевоенный период. Эта волна продолжается вплоть до конца 70-х годов ХХ века. К этому времени представление о современном государстве как государстве всеобщего благоденствия, с широкими обязательствами в области обеспечения пособий по старости, безработице, бедности, нетрудоспособности, господствует в развитом мире.

В послевоенный период на фоне высоких темпов экономического роста, быстрого роста государственных доходов эта система продолжает развиваться, приобретая все более щедрый характер (увеличение размеров пособий по отношению к заработной плате, расширение периодов их выплат, снижение требований к получателям пособий, дальнейшее ограничение прав на увольнение и т.д.). Длительный период пребывания у власти во многих странах Европы левых правительств, тесно связанных с профсоюзами, способствовал такому развитию событий.

*  *  *

В начале ХIХ века либеральные экономисты выступали против социальной защиты, выдвигая в качестве аргумента то, что они могут повлиять на трудовую этику, стимулы к труду. К середине ХХ века казалось, что десятилетия успешного функционирования систем социальной защиты на фоне высоких темпов экономического роста, повышения производительности труда продемонстрировали беспочвенность подобных опасений. События второй половины ХХ века, когда страны-лидеры современного экономического роста вступают в постиндустриальную стадию развития, показали, что эти опасения имели основания. Изменение в поведении людей, к которому приводит распространение легко доступных и щедрых систем социальной поддержки, происходит, но медленно, на протяжении поколений.

С 1970-х годов все в большей степени начинают проявляться долгосрочные проблемы, порожденные высоким уровнем социальных гарантий и обязательств. Важнейшая из них — устойчиво высокий, в том числе и в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, уровень безработицы в крупных европейских странах. Структурные изменения постиндустриального мира требуют перераспределения рабочей силы между предприятиями, профессиями, видами занятости. Отставание грозит утратой конкурентоспособности и вытеснением с рынка. Однако при жестком законодательном ограничении права на увольнение и политически влиятельных профсоюзах обеспечить такие сдвиги непросто15.

Трудности увольнения стимулируют работодателей к ограничению приема новых работающих при благоприятной конъюнктуре. Предприниматели знают, что, когда конъюнктура ухудшится, их будет крайне сложно или просто невозможно уволить. Большинство исследований взаимосвязи уровня пособий по безработице, его соотношения с уровнем заработной платы показывают положительную связь их щедрости со временем, в течение которого их получатели остаются безработными.

Проведенные Р.Леердом, Никкелом и Джекманом исследования связи безработицы с институтами рынка труда и пособий по безработице в 20 странах ОЭСР показали, что снижение уровня замещения заработка на 10 процентных пунктов снижает уровень безработицы на 1,7 процентного пункта, а сокращение максимального срока выплаты пособий на один год приводит к снижению уровня безработицы на 0,9 процентных пункта16. Николс и Зекхаузер в работе 1982 года продемонстрировали, что повышение уровня замещения заработка на 10 процентных пунктов увеличивает среднюю продолжительность безработицы на неделю17.

Современные системы пособий по безработице формировались в индустриальных обществах, где связанные с нею риски были серьезной угрозой, безработица означала потерю заработка, возможности содержать семью, социального статуса. На этом фоне представление, что работник может добровольно предпочесть занятости жизнь на пособие, казалось абсурдным. Такое поведение было прямой дорогой к социальному остракизму. Когда сразу после Великой депрессии создавалась система пособий по безработице, память о социальных бедах и потрясениях, связанных с резким ростом безработицы, была еще свежа. Лишиться работы было очевидной и страшной бедой. Ни те, кто разрабатывал эти системы, ни те, кто пользовался ими в первые годы существования, не могли себе представить, что найдутся крупные группы населения, которые охотно предпочтут жизнь на пособие поиску работы.

Традиции действуют долго, на протяжении поколений, но не вечно. Как справедливо отмечал С.Ландсбург, “люди реагируют на стимулы; остальное — подробности”18. Рост щедрости пособий по безработице на фоне общего роста уровня жизни, идущий параллельно с повышением налогов на заработную плату, которые приходится платить, чтобы финансировались все более дорогостоящие социальные программы, с течением времени приводит к эрозии трудовой этики. Сталкиваясь с выбором, что предпочесть: работу и высокие налоги или пособие по безработице, все больше людей, в первую очередь молодежь, начинают воспринимать статус безработного как удовлетворительный. Выбор такой жизненной стратегии перестает быть чем-то аномальным, заслуживающим порицания и социальных санкций. Такое поведение становится массовым, сама его распространенность подрывает базу унаследованных от индустриальной эпохи норм19.

Щедрые социальные пособия, в том числе пособия по безработице, существуют на фоне высоких и растущих налогов на оплату труда занятых. Складывается ситуация, когда переход из статуса работающего в положение безработного радикально меняет финансовые отношения с государством. Безработный не платит высоких налогов и является реципиентом потока финансовой помощи. Причем статус безработного нередко дает право не только на пособие, но и на целый ряд дополнительных льгот (в том числе по лечению, пособиям на детей и т.д.).

За десятилетия функционирования и развития системы пособий по безработице сложилась ситуация, когда заработок, на который мог рассчитывать безработный на рынке труда, с учетом возникающих налоговых обязательств, оказывался ненамного выше размера пособия. Во многих крупных западноевропейских странах сформировалась специфическая культура массовой, длительной и во многом добровольной безработицы, финансирование которой увеличивает государственную нагрузку на экономику и тормозит экономический рост.

Причиной того, что США устойчиво сохраняют роль лидера мирового экономического развития в постиндустриальную эпоху, было и то, что американские профсоюзы оказались более слабыми, а регулирование трудовых отношений, в том числе прав на увольнение, более мягким, чем в континентальной Западной Европе. К тому же система пособий по безработице в США сложилась более жесткая (соотношение среднего пособия к средней заработной плате — ниже, период их предоставления — короче).

*  *  *

Необходимость реформы системы трудовых отношений, регулирование рынка труда и систем пособий по безработице — одна из оживленно обсуждаемых сегодня проблем в рамках Евросоюза. Без нее трудно снизить устойчиво высокие показатели доли безработицы в численности экономически активного населения, характерные для стран континентальной Западной Европы.

 

Таблица 1

Доля безработных в численности экономически активного населения

(сглаженная средняя по десятилетиям для крупных развитых стран, в %, 1961—2000 гг.)

Годы	Германия	Франция	Великобритания	Италия	Япония	США
1961—70	0,79	1,80	1,68	5,02	1,24	4,55
1971—80	2,64	4,23	3,87	6,46	1,75	6,28
1981—90	6,21	9,30	9,79	10,31	2,50	6,99
1991—2000	8,10	11,07	7,95	11,05	3,30	5,53

 

Источник:

Employment Outlook and Analysis, Labour Market Statistics Data, Query — LFS by sex. http://www.oecd.org.

*  *  *

Само массовое распространение социальных программ, вовлеченность в пользование ими значительной части населения, существование организованных интересов, стоящих за каждой из таких программ, делает реформирование даже тех из них, которые оказывают негативное воздействие на трудовую этику, финансово обременительным и политически нелегким делом. Приведу пример системы, введение которой оказало долгосрочное влияние на поведение населения: пособие по бедности, введенное США в качестве федеральной программы в 1964 году.

Кризис традиционной семьи — характерная черта постиндустриального общества. Еще в середине ХХ века семья, где один работник — мужчина, а женщина, как правило, не работает, воспитывает детей, доминирует. К концу века такая семья уходит в прошлое. Широкое распространение получает женская занятость. Падают число рождений, приходящихся на одну женщину, и число детей в семье. Традиционная система установок, доставшаяся в наследство от аграрного общества и отражавшая его реалии, где рождение ребенка вне брака воспринималось как скандал и катастрофа, так же как и развод, отмирает. Растет доля тех, кто живет в семьях, состоящих из одного человека, неформаль

ных семей, детей, рожденных вне брака или живущих в неполных семьях.

В Швеции с середины 80-х годов ХХ века доля детей, рожденных вне брака, превышает половину. В других развитых странах она ниже, но повсеместно значительно увеличилась за последнее десятилетие. В этой ситуации озабоченность проблемой детской бедности, особенно бедности детей, которые воспитываются в неполных семьях, естественна. Но это одна из тех областей, в которых принимаемые решения не проходят проверки на тест Н.Сениора. И здесь велик риск создать систему, усугубляющую проблему20.

Опыт функционирования системы пособий по бедности США в 1965—1996 годах показал, как это происходит. Неполные семьи из малообеспеченных слоев общества, в которых неработающая мать воспитывает одного или нескольких детей, автоматически подпадают под критерий нуждаемости и получают право на пособие. Такая же семья, но полная, имеющая работающего кормильца, может такое право потерять. Да и для матери поиск работы и заработка означает отказ от набора привилегий, связанных с пособием по нуждаемости (денежные выплаты, программа продовольственной помощи, программа медицинской помощи бедным и т.д.). Отсюда тенденция к росту числа рождений вне брака в семьях, получающих пособие по бедности, рост продолжительности получения этих пособий, укоренение традиции, при которой девочки, рожденные в неполных семьях, живущих на пособие, сами создают такие же семьи21.

Выявившиеся негативные последствия системы пособий по бедности в том виде, в котором она была сформирована в 1965 году, позволили в США обеспечить политический консенсус по вопросу необходимости ее серьезного реформирования, приданию пособию временного характера, увязали его предоставление с требованием поиска работы или обучения22. Но это редкий для постиндустриального общества пример достижения политического согласия по поводу глубокой реформы, затрагивающей крупные группы избирателей.

Швеция — пример страны, где экспансия социальных обязательств на постиндустриальной стадии достигла наибольших масштабов и оказала серьезное влияние на экономическое и социальное развитие. Здесь даже по стандартам континентальной Европы необычайно высока доля государственных расходов в ВВП, доля социальных расходов, щедрые пособия по безработице, семейные пособия, высок уровень внебрачной рождаемости.

Экспансия социальных обязательств в Швеции — явление относительно новое. Основы системы социальной защиты здесь сложились в 30-х годах ХХ века. Но в 1940-х — начале 1950-х годов доля государственных расходов в Швеции ниже среднего уровня, характерного для государств ОЭСР. Лишь к 1960 году этот показатель выходит на уровень, средний для стран ОЭСР, — 31%. Сказывалось неучастие Швеции в мировых войнах, а механизмы военной мобилизации, которые привели к быстрому повышению государственной нагрузки на экономику стран, участвовавших в них, здесь не действовали.

В период 1950—1960-х годов Швеция демонстрирует высокие темпы роста, развивается более динамично, чем в среднем по странам ОЭСР. С 1960-х годов начинается быстрая экспансия социальных обязательств. Доля государственных расходов в ВВП возрастает до 41% в 1960 году, к концу 1970-х годов превышает 50%. Государственные расходы Швеции к середине 1990-х на 17% выше уровня 1970 года. Параллельно замедляются темпы развития. В 1970 году Швеция была четвертой из стран ОЭСР по уровню душевого ВВП. Этот показатель был на 6% выше среднего по ОЭСР. К 1997 году по уровню душевого ВВП Швеция находилась на 15-м месте среди стран ОЭСР, этот показатель на 14% ниже среднего23.

Характерный пример воздействия шведской системы социальных гарантий на трудовую этику — доля времени, в течение которого работники находятся на больничном. В среднем в каждый рабочий день в Швеции не выходят на работу по болезни примерно 10% работников. По этому показателю страна почти в 5 раз превышает показатели, характерные для Европейского союза. Выплаты на пособия по временной нетрудоспособности составляют примерно 10% государственных расходов. Это объясняется не плохим состоянием здоровья занятых шведских граждан. Показатели продолжительности жизни, подверженности вредным для здоровья привычкам (курение, неумеренное потребление алкоголя) здесь лучше, чем среднеевропейские. Дело в трудовой этике. В одном из социологических опросов 62% занятых шведских граждан ответили, что считают нормальной ситуацию, когда человек не болен, но находится на больничном, не работает и получает пособие по болезни. Можно себе представить, насколько невероятными показались бы подобные результаты тем, кто в 30—50-х годах ХХ века формировал контуры современной системы социальной защиты в Швеции.

В начале 1990-х годов Швеция столкнулась с тяжелым финансовым кризисом, вынудившим внести корректировки в налоговую систему, систему социальной защиты, ограничить рост государственных обязательств. Но общие контуры этой системы остались неизменными. Экспансия социальных обязательств сама создает себе базу электоральной поддержки, увеличивает число тех, кто в разных формах получает деньги из бюджета, заинтересован в том, чтобы эти выплаты сохранить, кто либо работает на государство, либо имеет право на социальные трансферты. В Швеции 65% электората являются получателями бюджетных денег. В этой ситуации непросто убедить избирателей в необходимости поддержки программ сокращения государственных расходов24.

Эмпирические исследования показывают позитивную связь доли социальных расходов в валовом внутреннем продукте с тремя важнейшими фактами. Это средний возраст населения; логарифм продолжительности существования государственной системы социальной поддержки и душевой ВВП25. Все эти показатели в условиях постиндустриального развития имеют тенденцию к росту. Доля населения старших возрастов увеличивается. Протяженность функционирования систем социальной защиты, увеличивающая объем накопленных прав, возрастает. Душевой ВВП повышается. В этой ситуации объективно заложены предпосылки действия закона Вагнера (постоянного роста социальной и государственной нагрузки на экономику)26. Однако масштабы налогового бремени, совместимые с экономическим ростом, и в постиндустриальную эпоху ограничены.

Именно в этом противоречии — фундаментальный источник трудностей, с которыми сталкиваются развитые страны в обеспечении удовлетворительного функционирования созданных систем социальной защиты. В наибольшей степени эти трудности проявляются в обеспечении устойчивости наиболее важного и дорогостоящего социального установления — пенсионной системы.

ИСТОРИЯ ПЕНСИЙ

Когда Ю.Цезарь ввел систему военных пенсий в Риме, он вряд ли отдавал себе отчет в том, что создает прецедент, который серьезно усугубит финансовые трудности Римской империи несколько столетий спустя. История современной пенсионной системы, пожалуй, самый масштабный по влиянию на государственные финансы и общественное развитие пример подобного решения.

Первая организованная государством система пенсий по возрасту занятых в частном секторе была введена в Германии в 1889 году. Характерная черта немецкого подхода состояла в том, что социальное страхование было обязательным и основанным на взносах. И работодатели, и работники должны были вносить средства на ее финансирование. Введенная в Германии система базировалась на предшествующей практике существования добровольных фондов взаимопомощи, организуемых гильдиями и рабочими объединениями. Права на пенсию в новой системе основывались на ранее выплаченных взносах. Дания (1891) и Новая Зеландия (1898) ввели систему пенсионирования, ориентированную на целевую помощь бедным27, 28. Здесь она финансировались за счет общих налоговых доходов, предполагала проверку нуждаемости и гарантировала плоский уровень выплат. Эти пенсионные системы в большей степени вытекали из традиционного законодательства о бедных29.

В последующие годы большинство западноевропейских стран сформировали системы пенсионного страхования, ориентированные на германскую модель; англосаксонские страны (за важным исключением США) и страны Северной Европы в большей степени шли по пути, проложенному Данией и Новой Зеландией. Эти системы решали разные задачи. Германская была ориентирована на сохранение социального статуса работающего после выхода на пенсию. Датская, впоследствии введенная в Англии, — на ограничение бедности.

В XX веке происходит постепенное сближение пенсионных систем развитых стран. Там, где они были основаны на страховых взносах (Германия), вводятся гарантии минимальной пенсии, не зависящие от предшествующих взносов. В странах, ориентировавших пенсионную систему на равные пенсии, финансируемые за счет общих доходов, бюджетов, отменяется контроль нуждаемости. В дополнение к плоским минимальным пенсиям вводится система обязательного социального страхования (Великобритания)30.

В Северной Америке государственная система пенсионирования по старости получила распространение сравнительно поздно. Канада ввела систему, основанную на проверке нуждаемости, не предполагающую страховых взносов, в 1927 году. В Соединенных Штатах правительства штатов начали вводить основанные на критерии нуждаемости пенсионные системы в 1920-х годах. К 1934 году они существовали в 28 штатах31. В 1935 году в США вводится федеральная система пенсионного страхования.

Характерная черта пенсионных программ — их политическая популярность на этапе становления. Это понятно: выходящие на пенсию работники на протяжении предшествующей трудовой жизни не вносили в полном объеме те платежи, которые обеспечивают им выплату пенсий. Они являются нетто-бенефициарами введения пенсионной системы. Тяжесть выплат пенсий ложится на следующее поколение работников. Однако для молодого индустриального общества с ограниченной долей старших возрастных групп это не порождает серьезных политических проблем.

Ф.Рузвельт поддерживал создание системы пенсионного страхования, основанной на взносах, потому что он стремился обеспечить ее устойчивую долгосрочную политическую поддержку. Он говорил: “Мы ввели эти начисления на заработную плату с тем, чтобы дать их плательщикам правовые, моральные и политические права на получение своей пенсии. С этим налогом ни один чертов политик никогда не решится ликвидировать мою программу социального страхования”32.

Хотя практически все индустриальные страны к началу Второй мировой войны имели системы пенсионного обеспечения, во многих из них они были ограничены в отношении доли населения, которая покрывалась пенсионной системой и уровнем предоставляемых пенсионных выплат. Десятилетия, последовавшие за Второй мировой войной, были временем беспрецедентной экспансии уровня покрытия и распространения пенсионных платежей в большинстве развитых стран.

Как и все программы социального страхования, предоставление пенсий по старости предполагает нахождение баланса между социальной защитой и влиянием на стимулы. Выплаты по социальному страхованию защищают старшие возрастные группы от бедности, резкого падения уровня жизни. Но предоставление прав на такие выплаты приводит к изменению поведения и старших возрастных групп, и более молодого населения. Оптимальные размеры и характер системы пенсионного страхования поэтому предполагают нахождение баланса между защитой и отрицательными стимулами33.

Система пенсионного страхования вводилась как механизм, обеспечивающий возможность существования н